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摘要： 随着高校被诉案件的增多，高校教育领域的纠纷已引起社会广泛关注，现阶段，由于对高校法律性质定位模糊，高校教育纠纷的复杂性已使得现行纠纷解决机制捉襟见肘，难以有效解决教育领域的众多纠纷。本文通过对高校教育纠纷的理性分析，针对高校教育纠纷的特殊性和现存纠纷解决机制的不足，提出新的纠纷解决途径-教育仲裁机制。
近年来，高校被诉不断，在全国各地屡屡发生，且呈上升趋势。特别是田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案和刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证案以及诉北京大学学位评定委员会案曾引起社会广泛关注和激烈的讨论，还有前不久倍受关注和被媒体炒作的女大学生怀孕被退学案。高校教育领域的纠纷日益成为社会关注的热点问题，也是教育界和法律界目前需要正视和解决的棘手的社会问题。然而，在一系列的高校教育纠纷诉讼案中，大部分被法院以不属于自己受案范围为由而不予受理或驳回起诉。
当事学生、教师的合法权益甚至宪法规定的公民基本权利被无情地践踏和剥夺而得不到有效的救济，人们无不为之握腕叹惜，不少学者甚至愤然疾呼呐喊。笔者以为目前高校教育纠纷救济制度的苍白无力（申诉）、流于形式（复议）甚至缺位（诉讼）主要根源于对高校教育纠纷的错误理解和定性不清上。
一、高校教育纠纷性质的理性分析（一）高校法律地位的定性在当代西方社会，大学自治是建立在学术自由理念基础之上的，大学在大陆法系国家又经历了一个行政化过程，故法律既要确立其为公务法人，以法律保留原则限制其权力，同时又要在教学研究方向保证大学的自治空间，不致使其受国家（议会与行政）过分干预。[1]而我国从未树立过西方式“大学自治”的理念，高校一直以来被视为是事业单位，而不是大陆法系国家行政法学上所谓的公务法人。因此，我国法律似乎将高校与学生的教育关系视为“内部法律关系”，其实就是德国传统行政法学上“特别权力关系”的翻版。长期以来，关于高校法律地位的错误定性是导致有关高校纠纷缺乏明确的法律救济的一个重要原因，也是导致高校教育纠纷错误理解的根源之一。
基于教育的公共产品性，高校是作为独立教育机构的公法人，一方面依法享有“按照章程自主管理”的自主权，另一方面法律也明确规定，高校自主权的行使，“要依法接受监督”。从高校自主权产生的过程和性质来看，高校的自主权不是一项民事权利，而是政府下放给高校行使的具有行政权性质的一种特殊权力。因此，高校自主权具有行政权力特性，是国家教育权的重要组成部分。
由于高校的社会角色具有多重性，即多重身份，一方面根据法律法规的授权，高校是行使国家教育行政权力的教育机构，具有行政主体的资格，另一方面，根据“大学自治”原则和自身章程，高校又是具有独立法人资格的学术机构，行使着高校及科研机构特有的学术权力。缘此，高校办学自主权主要包括两个方面：一是行政权力（行政性的自主权），二是学术权力（学术性的自主权）。前者主要表现在对师生员工的日常管理中，如违纪处分等；后者主要表现在对教师、学生的学术水平和资格评定上。高校学术权力是与行政权力并存的一种重要权力形式，高校的特殊性在于其二元化权力结构的配置上。行政权力属法定制度化的权力，维持着高校的日常运行；学术权力则属于一种权威，不同于制度化的权力。
（二）高校教育纠纷性质的探析根据高校办学自主权内容的性质，目前常见的高校教育纠纷可以分成两大类。一类是高校在管理处分活动中行使的行政权力与学生、教师权利之间冲突纠纷，即没有涉及到高校教学研究专业知识的纠纷，如违纪处分、学籍管理、勒令退学、开除学籍、拒绝颁发学业证书、学位证书等决定引起的纠纷；另一类是高校在学术管理活动中行使的学术权力与学生、教师权利之间冲突纠纷，即涉及到高校教学研究专业知识的纠纷，如学生考试成绩评定，学位（毕业）论文专业水准的评定，教师的导师资格授予和职称评定等引起的纠纷。
1、高校的行政权力与学生（教师）权利之间的冲突纠纷根据教育法律法规授权，高校是具有行政主体资格组织，行使着特定的行政权力或公共管理权力。高校与学生（或教师）是处于管理者被管理者的地位，其中既有“隶属型”的法律关系，又有“平权型”的法律关系。由此形成的是一种结构复杂的法律关系。然而这种法律关系又不是普通的民事关系，也不是普通的行政关系，而是具有特别权力因素的公法关系。目前我国法律法规确认维护高校自主管理权实际上也是确认和肯定高校作为一种公法人内部存在的“特别权力关系”。
尽管我国大陆行政法学理论中，并无明确的特别权力关系概念，然而，我国的公法人内部特别权力关系不仅客观存在而且在立法、执法上也深受“特别权力关系”理论的影响。在校学生与高校间的教育关系被视为典型的“特别权利关系”，而高校作为一个行政公务主体，与学生之间的管理关系属于公法性质的。因此，高校对学生作出的涉及宪法基本权利（即“基础关系”）的处分行为（如开除学籍、勒令退学、拒绝颁发相应学业证书、学位证书等），以及其他一些严重影响学生（或教师）基本权利的行为，均应纳入行政行为的范畴。学生（或教师）认为学校管理行为侵犯其合法权益而引发的纠纷，可诉诸各种行之有效的解决机制以获得救济（包括接受司法审查和救济）。而没有涉及学生（或教师）“重要性”的权利（即“工作关系”）的处分行为，如警告、通报批评、记过等，应通过校内申诉途径来获得救济，而不宜通过校外的其他途径来救济。
由此可见，高校的行政权力与学生（或教师）权利之间纠纷表现出明显的特殊性；既不是一般的民事纠纷，也不是一般的行政纠纷，既有涉及到“基本关系”的纠纷，又有涉及到“工作关系”的纠纷。因此教育纠纷是一种特殊类型的纠纷，既有行政法律关系的纠纷又有行政管理关系的纠纷。因此将所有特别权力关系领域内的纠纷都纳入司法救济范围是很不现实的。因为特别权力关系毕竟有其特殊的目的和功能，应该允许权力主体享有一定的不受司法干预的自治权限，但这种自治权限又必须受到合理的限制。
2、高校的学术权力与学生（或教师）权利的冲突纠纷高校的学术管理是高校管理的重要组成部分，学术活动与学术管理是高校和科研机构里的特有现象。高校学术权力是学术活动本身的内在逻辑所决定，它承继于欧洲中世纪大学的“教授治校”的理念，而且作为传统性的权力经久不衰。学术权力作为一种“职责范围内的支配力量”在有关学术评价的问题上是客观存在的，[2]它是基于专家学者专业知识的某种支配他人的重要和独特的权力形式。
学术本身的纷繁复杂性、多样性与不确定性以及高度专业性，决定了学术管理的特殊性也构成了学术权力的特殊性。学术权力源于专家学者的学术水平和专长，其行使必须要求行使人以自身学科专业背景出发所形成和达到的专业水平和学术能力。[3]因此，学术权力的正当性与权威性，主要根源于专业知识和学术能力，而不是源于任何职务或职位，而明显不同于行政权力。然而，行政权力在与学术权力不是截然分开的，在目标一致的前提下，又常常作为学术权力实现的基础。
正是由于学术权力有别于行政权力的特殊性质，学术权力一般难以接受司法审查，而且也不适宜通过司法救济来保护受损害或侵犯的合法权益。因为学术评定委员会中的专家、学者在行使学术权力过程中尽管可能会存在以“学术背景”为遮掩的武断和专制，但往往更容易受到学术道德和良心以及个人偏好等非正当因素的影响，将对评定结果起到十分关键的作用。学术权力在学术活动中作为一种管理手段，特别是当其借助或通过行政权力发挥作用时，学术权力亦会成为一种存在于教育者和受教育者以及教育者之间的学术支配关系。[4]因此，学术权力作为一种权力在制度设计上，与行政权力一样需要约束和规制，根据无救济则无权利的法治原则，学术权力也需要相应的法律救济途径。
由此可见，因学术权力行使而引起学术纠纷的这一种特殊的教育纠纷，其特殊性鲜明地表现为高度的专业性与技术性。法院显然不能胜任对学术纠纷的审查。因此，学术纠纷的这种教育纠纷不应纳入司法审查的范围。考虑到高校的学术评定权是大学自治的一项重要权力，也是高校自主权的主要组成部分，司法审查的不适当介入会对高校学术研究产生负面影响，从而损害高校办学自主与自治权。鉴于此，解决这类高校教育纠纷的理想途径就是要设立由具有专业背景和专长的专家学者作为中立的裁判员组成的机构对纠纷作出公正的裁决，这才能妥善地处理好司法介入的尴尬与困窘的局面，同时也有利于及时有效地保护高校和学生（或教师）的正当权益，尤其是后者的正当权益。
二、我国高校教育纠纷解决路径的现状分析目前，根据我国有关教育法律、法规的规定，高校教育纠纷（仅作狭义理解）的解决途径仅有一种：教育申诉。教育申诉制度确立于《教育法》和《教师法》，特指教师、学生在其合法权益受到损害时，向政府、教育行政部门申诉理由，请求处理或重新处理的制度。这里值得一提的是教育复议制度和教育行政诉讼制度，笔者未将它们列入高校教育纠纷解决途径，原因在于：教育复议制度仅将被申请人限定为教育行政机关，而不是高校，其范围一般限于对教育行政机关的具体行政行为，而不是高校的管理行为；教育行政诉讼制度也是针对教育行政机关设置的，在当时计划经济的背景下高校作为行政诉讼被告的情形几乎被排除在考虑范围之外。在我国现行的教育管理体制下，由高校对学生、教师的行政管理行为引起的纠纷只能依法通过申诉途径来获得救济，而无法通过行政复议的途径获得救济。至于行政诉讼作为相关纠纷的解决方式只是实践中的一种尝试，至今仍缺乏明确的法律支持。
随着教育体制改革的深化，公民个人权利意识的增强，高校教育纠纷日益增多，并且纠纷类型呈现出新的特点，在纠纷解决过程中，现行制度暴露出以下不足：1、制度设计欠完备：关于教育申诉制度，现行法律并未设置非常严格的程序，这不仅使纠纷的解决效率大打折扣，而且使解决纠纷的随意性增大。同时，受教育者申诉管辖规定的缺失，使得学生申诉“无门”：。2、高校处于监督的盲点。这直接导致了高校行为任意性的膨胀，成为目前高校教育纠纷增多的潜在原因。在教育申诉制度中，高校的确是法定的被申请人之一，然而，由于申诉制度不完备，加之受理申诉的行政机关与高校存在着千丝万缕的联系，纠纷的解决缺乏公正性，从而未能对高校形成实质上的监督。在实践中，通过人民法院解决高校教育纠纷同样面临法律依据严重不足问题。目前，虽然通过“授权行政主体”理论部分解决了高校的被诉资格问题，从而使一些高校管理行为进入司法审查范围，但极为有限。因为根据《行政诉讼法》只明确规定了人身权、财产权的司法救济，同时又排除了行政处分的司法审查。可见，修改现有相关法律势在必行。
也许有人会提出，上述问题多存在于制度层面，通过立法的修补和完善足以克服。通过完善现有制度，果真能有效克服相关问题吗？当我们为了追求纠纷公正的解决，走出行政系统内部监督体制，寻求司法途径解决纠纷时，是否就已经找到了高校教育纠纷的最佳解决途径呢？姑且不论诉讼成本的昂贵，答案也是否定的。基于本文第一部分关于高校法律地位和纠纷性质分析，反观现行高校教育纠纷解决机制，我们会发现现行纠纷解决机制在解决高校教育纠纷中的致命不足：1、解决途径的单一性和封闭性难以确保纠纷解决的公正性。教育申诉将申诉申请人限定为教师和学生，是将学校与学生（教师）之间的关系定位于“单位”与“个人”之间的内部关系。如今高校的法律地位已被重新认识，这种内部关系日益复杂化，高校教育纠纷的性质也随之发生变化，仅仅通过行政系统内部机制解决纠纷，实难为处于管理相对方的学生和教师提供公正解决纠纷的保障。2、对高校教育纠纷专业性的忽视。不论是通过教育申诉还是行政诉讼来解决纠纷，都反映出对高校纠纷的行政性的关注，但是，这仅仅看到高校教育领域内的行政权力的运行，而忽视了高校内学术权力的存在，对纠纷专业性认识的欠缺成为现行纠纷解决体制严重的不足，目前高校教育纠纷往往交织着学术问题，由于学术问题的专业性，无论是教育行政主管机关，还是人民法院，都望而止步，作为纠纷当事人一方的高校由此筑就了一道对抗审查的防线，纠纷的解决何来公正和高效。3、高校教育纠纷往往因多种权力与权利相互冲突而生，十分复杂，难以对各个纠纷做准确的归类，因此，需要引入一种具有专业性、中立性和综合性的纠纷解决机制（如教育仲裁），难题便迎刃而解。
三、教育解决机制的创新：教育仲裁机制的引入由于现行申诉、复议制度的缺陷和虚置以及司法救济的滞后与缺失，加上司法审查的有限性和局限性，又基于教育纠纷的特殊性和仲裁的特性，教育仲裁机制的引入将是有效解决高校教育纠纷的理想途径。同时，在保证当事人合法权益方面多了一条公正有效的救济渠道。
（一）教育仲裁的概况与特点1、教育仲裁的概况仲裁是指双方当事人将纠纷提交中立的第三者进行裁判，以求得公正、合理、便捷解决的一种纠纷解决机制和方式。仲裁具有自治性、契约性，基于当事人自治原则，法院对仲裁不进行深层次的干预，仅在仲裁违背国家强制性法律法规的情况下，才进行干预；仲裁具有一定的司法性，是一种准国家司法活动，但又不是纯粹的“司法性”而是一种准司法性质。然而，随着仲裁机构的独立以及仲裁程序的规范，仲裁与司法在外观上已具有相当程度的相似性，已经迅速成为一种公正有效的纠纷解决途径。
然而，教育仲裁不同于纯粹的民间仲裁也区别于一般的行政仲裁，它是一种既具有民间性又兼有一定行政性的特殊仲裁机制。其行政性主要表现在教育仲裁机构由政府授权设立在教育行政主管部门内，其机构的负责人即仲裁委员会主任由政府任命，不得兼任仲裁员，负责组织仲裁行政方面的工作，同时这也体现了行政的服务性的一面；其民间性主要表现在教育仲裁委员会的仲裁员产生和任命及仲裁规则不同于一般的行政仲裁，仲裁员按学科分类从各高校和科研机构中选聘具有高级职称以上的专家学者，实行固定的任期制，仲裁规则基本上同民间仲裁相近，以此保持仲裁的中立性和独立性。即设置上是行政仲裁，而运行规则上是民间仲裁。
2、教育仲裁的特点首先，教育仲裁的简便、迅捷与低成本。司法审查是一种高度程序化的活动，当事人和国家必须为此付出昂贵的制度成本，相对而言，教育（行政）仲裁解决纠纷的制度成本远远低于法院。
其次，教育仲裁的高度专业性和技术性。法官的专业技术体现在“以何种程序操作诉讼”和“以何种规则认定事实并解决纠纷”等方面。但现代社会的精密分工，纠纷的复杂化趋势以及许多纠纷的发生和解决往往涉及到诸多的专业性技术性的问题，面对种类繁多、纷繁复杂的专业技术问题使得法官无所适从而难以胜任。而法官显然不能超越自己的专业知识和经验，以自己的无知去替代专家学者的专业判断，否则势必造成“外行审内行”的荒唐窘境。因此，这就需要有关各方面的专家学者和专业技术人员更多、更经常、更深入地参与解决，因为他们日常工作积累的经验知识使其可以驾轻就熟地解决这些纠纷。
最后，教育仲裁的准司法性与公正性。教育仲裁具有一般仲裁的特性，在很大程度上大量汲取司法程序的要素，在审理方式采用两造对抗式，充分保障当事人申辩权和其他正当权利，仲裁员是处于中立的裁判者，不偏不倚地作出裁决。教育仲裁机构是由政府授权设立在教育行政主管部门的一个官方的仲裁机构，但与教育行政主管部门不具有隶属关系，而是保障与指导的关系。以此来保证其独立性与公正性。
（二）引入教育仲裁机制的构想1、教育仲裁机制的构建原则第一，有针对性地实行教育仲裁—裁终局。以上所述已阐明了教育纠纷中的学术管理纠纷具有高度专业性和技术性的特点，不宜通过司法审查的途径来解决。由于教育仲裁委员会的仲裁员来自各高校和科研机构有专业背景和专长的专家和学者，能胜任对学术纠纷中实质问题进行判断和评定。基于学术权力的合法性与合理性，司法应给予必要的尊重，不得对学术纠纷实质问题进行干预。
第二，仲裁者不被追诉。我国行政复议在理论和立法上皆认其为具体行政行为，一旦当事人不服行政复议决定，被诉诸法院的复议机关就成为被告，因此，为了避免风险，常常不得不摄手摄脚或消极对待。这对于有效地解决纠纷十分不利。而仲裁本身就是一种居间裁决，具有独立性和中立性，对仲裁不服，不得对仲裁机构起诉，因此保证了解决纠纷的公正性和有效性。
第三，符合程序正义的最低限度。虽然教育仲裁不以法院那样严格程序规则为要件，但为了保障当事人的程序权利并达成有效解决纠纷的目的，教育行政仲裁必须有基本的程序规范要求，如独立性与中立性、对抗式辩论、程序公开、公正以及裁决应附有基本理由和主要证据等等。
2、教育仲裁委员会的设立及地位我们以为，教育仲裁委员会作为教育教育学术管理纠纷方面的专门管辖机构，由于它受理的对象具有专业性，技术性和复杂性等特点，同时又涉及到高校办学自主权，教师和学生合法权益的保护以及国家对教育秩序的监管，因此教育仲裁委员会应当是一个独立、中立的机构。为了保障其独立性、中立性以有效的开展工作，可以在修改《教育法》时规定由政府设立教育仲裁委员会，负责管辖教育纠纷。教育仲裁委员会仲裁教育纠纷时不受行政机关社会团体和个人的干涉。根据我国高等教育发展的现状，适宜在省会城市和直辖市设立一个教育仲裁委员会受理本辖区内的高校教育纠纷。
3、教育仲裁委员会仲裁员产生及地位教育仲裁委员会应由主任一人，副主任二至四人和委员若干人组成，仲裁委员会主任由政府主管教育工作的负责人或政府教育行政部门的主要负责人担任，副主任和委员聘请有关方面的人员担任。教育仲裁委员会的成员应有高校，教师和学生的利益代表，以保证其民主性、公正性。对仲裁员的规定也是教育仲裁委员会能有效运作的关键一环。考虑到教育纠纷的专业性、技术性和复杂性和涉及利益主体的多元化，仲裁员的知识水平和道德修养直接关系到教育仲裁的公正性和有效性。
4、教育仲裁委员会的受案范围由于高校内部存在着行政权力与学术权力的二元权力结构，高校教育纠纷也主要是围绕着这两种权力的行使而产生。对于由于行政权力的行使而引起的关系到学生（或教师）“基本关系”的纠纷，采取教育仲裁与诉讼并行的模式，即对教育仲裁不服的当事人可以在法定期限内起诉至法院，过期不起诉的，裁决具有执行力，对方有权申请法院强制执行，或者也可以径直起诉；对于由于学术权力的行使产生的纠纷，考虑到其专业性、技术性、复杂性等特点和涉及到大学自治和学术自由的灵魂，不适合纳入诉讼的范畴，而这种权力的行使会对当事人的合法权益产生重大的影响，根据有权利必有救济的法治原则，当然有必要提供一种合法有效的救济渠道，即本文着力构建的教育仲裁委员会。因此，对于因学术权力的行使而产生的纠纷就是教育仲裁委员会的受案范围，包括：高校对教师职称或导师资格的评定、授予；高校对影响到学生“重要性”权利的学位论文和学业成绩等作的评定。
作者简介：阮李全（1977—），男，广西柳州市人，西南政法大学行政法学硕士研究生；王志（1981—），男，四川南充市人，西南政法大学行政法学硕士研究生；余晓梅（1980—），女，重庆市人，西南政法大学行政法学硕士研究生。
参考文献：
1高校内部管理的核心是对人的管理，本文研究的是高校内部管理中学校与学生、教师之间发生的纠纷。
* [1] 沈岿：高校如何走出法治的真空[A]，罗豪才主编：行政法论丛（第5卷）[C]，法律出版社，2001，92.特别权力关系理论发端于德国传统的公法学说，它将学生与公立学校、公务员与国家、士兵与军队之间关系作为特别权力关系，而区别于“一般权力关系”。其“特别”之处有二：一是排除法律保留原则；二是剥夺权利救济手段。特别权力关系理论产生后，对日本、中国的行政法产生了深远的影响。 现在，这一划分已不复存在。教育关系、公务员关系等表现为紧密型持续法律关系的特殊设计的法律关系中，不仅存在基本的、涉及公民地位的决定，而且还存在大量的、日常性质的决定，其本身并不具有等同的重要性，不涉及国家公民之间‘原本的’法律关系，而只仅仅关乎机关的正常工作。从这层意义上，乌利教授（Ule）从法律上将其分为基本关系与工作关系。这种划分的最重要法律后果是：与基本权利相关的决定属于行政行为，而工作关系中的命令则不属于行政行为。（见[德]平特纳著，朱林译：德国普通行政法，中国政法大学出版社1999，86-87.）
[2] [3] [4] 秦惠民：学术管理活动中的权力关系与权力冲突[A]，劳凯声主编：中国教育法制评论（第1辑）[C]，教育科学出版社，2002，172 .173.176.
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