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论文摘要：在《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿）第三章第七节中，有涉及“公文简化与自动化”的内容，而对于行政自动化问题，国内行政法学界的研究几近空白。行政自动化对行政法学中的许多内容如行政组织、行政实体、行政程序、行政救济等将会产生重大的影响。因此，笔者在此对行政自动化的相关法律问题作初步研究，以供参考。
一、问题的提出与概念的界定第三次科技革命以来，以计算机和其他自动化设备等机器为开端，公共行政越来越多地借助于技术辅助手段。行政自动化不仅是提高行政效率的要求，而且也是降低人为错误的需要；不仅为现代行政作出了贡献，而且也给现代行政带来了危机。对于行政法而言，重要的已不再是如何处理传统的“人与人”之间的问题，而是如何处理由“机器”所衍生的法律问题。即为了有效、合理地运用现代科技于行政，而不使行政自动化成为“法治国家之屠城木马”[1]，有必要将行政自动化所带来的问题“法制化”，这正是本文的目的所在。
所谓行政自动化，是指对一些规范化的行政事务以自动化设备代替人来处理。[2] 行政自动化的特征以自动化设备的运作过程不必人为操作的程度来衡量。
二、行政自动化的负作用、缺陷与引发的危机（一）行政自动化的负作用行政自动化就其作用而言，有两个方面。其正作用不言而喻，也非本文所要探讨的内容。其负作用主要表现在：
1、将行政权的行使，特别是命令权赋予一个没有是非善恶、不能具体问题具体分析以实现个案正义的机器，使人受物的支配，但责任却由人来承担，有违人性尊严[3]. 2、行政公务人员操纵自动化设备就如同工厂中的工人操纵机器一样，只是单调重复的按键操作，这种工作对于行政公务人员而言毫无挑战性，使其失去价值感和成就感。
3、自动化设备因人为因素或非人为因素出现局部故障或系统崩溃以及其固有的安全隐患而导致行政机关无法按目的正常运行或完全无法运行，导致行政相对人权益受侵害时，应当如何应对、如何救济，是一个极为棘手的问题。
（二）行政自动化的缺陷1、“主观”缺陷。
法治行政意味着行政机关不仅是“法律执行”机关，而且也是“法律适用”机关。行政上的法律适用，是行政公务人员将具体案件适用于法律，最终形成一个决定的过程。这一过程依次包括四个阶段，即认定客观事实阶段、解释法律阶段、涵摄[4]阶段、确定法律效果阶段。这涉及到客观事实认定、因法律要件中存在“判断余地”而对不确定法律概念解释和适用的认知判断、将客观事实适用于法律事实、因法律效果中存在“裁量空间”而决定是否采取法定措施和采取何种法定措施。行政自动化上的法律适用，是将客观事实“输入”自动化设备，由自动化设备根据其内置程序进行“处理”并“输出”结果的过程。其前提是自动化设备内置程序中必须贮存有大量的可供其“自行”选择的客观事实和含义确定的法律事实以及不同类型的法律效果。一旦被给出一个指令即输入一个客观事实，自动化设备就从所贮存的客观事实中找出一个与其相同或最相似的客观事实，然后找出与客观事实相同或最相似的法律事实，根据预设的处理程序进行处理，最后输出结果。但是，这存在以下问题：第一，客观事实纷繁复杂、变化多端，决定了自动化设备的内置程序中无法涵盖所有的客观事实，而且自动化设备本身也没有自行填补客观事实不足的能力。第二，法律要件中的法律概念并非都是确定法律概念，还存在着大量不确定法律概念，因此自动化设备内置程序中也无法涵盖所有的法律事实。第三，自动化设备内置程序中也无法涵盖所有不同类型的法律效果，并且也无法将客观事实、法律事实与法律效果正确地联系在一起。第四，人类语言具有多义性，而自动化设备基本上缺乏完全解读多义性语言并进行替换的能力。这就使上述前提存在问题。第五，自动化设备的涵摄能力仅限于严格而明确的“三段论”式的情形，一旦存在判断余地或裁量空间的情形，则难以确保其所作出决定的合法性与合理性或根本无法作出决定。在这个意义上，行政自动化上的法律适用也就成了“自动售货机”。第六，自动化设备存在固有的安全隐患等等。以上这些问题都起因于对自动化设备内置程序设计上的困难，是行政自动化的“主观”缺陷。
2、客观缺陷。
科技的发展一日千里，而科技立法的速度远不及于科技的发展。根据宪法法治国原则和依法行政原则，一方面，一部分公共行政缺乏相关的法律依据而无法实现自动化；另一方面，一部分公共行政虽实现了自动化却无相关的法律依据。
（三）行政自动化引发的危机行政自动化引发的危机涉及到行政主体与行政相对人。
1、与行政机关有关的危机。
（1）行政自动化“泛化”可能会违背其初衷。并非所有行政事务的完成都需借助于自动化设备，而且某些行政事务的完成也不能借助于自动化设备，否则会使手段与目的相违背。
（2）行政自动化会给公共行政带来人性的缺失。行政自动化范围不断扩展、程度不断提高，行政事务处理过程中行政机关与行政相对人的接触就会不断减少，同时，行政公务人员在处理行政事务时发挥主观能动性的机会也会不断减少，最终行政事务的处理就会像自动售货机售货一样。而公共行政缺失人性因素则不可设想其后果。
（3）行政一旦自动化就无异于走上了“不归路”。一旦一部分公共行政实现了自动化、发挥出自动化所带来的正作用，那么行政机关必然会追求更大范围的自动化以期能带来更多的正作用。而且行政自动化必然会与其他环节、因素等形成连锁反应。所以，行政自动化一旦开始就难以结束或无法结束。
（4）行政自动化导致行政机关处理行政事务的能力下降。行政自动化加重了行政机关对自动化设备的依赖，而一旦自动化设备因人为因素或非人为因素出现局部故障或系统崩溃以及其固有的安全隐患，那么行政机关将无法按目的运行或完全无法运行。
（5）行政自动化加重了行政公务人员的负担。面对行政自动化的进程与结果，行政公务人员一方面要具备并不断提高运用自动化设备的能力，另一方面还要正确妥善地处理行政自动化所带来的冲击。
2、与行政相对人有关的危机。
（1）纳税人义务增加。自动化设备除了日常维护外，因行政的需要而需不断增加、因科技的日新月异而需不断更新换代，这必然要支出大量的行政费用，这就间接地增加了纳税人的纳税义务。
（2）行政相对人由行政程序主体变为行政程序客体。行政程序是指行政机关在行使行政权力、实施行政管理和服务活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序、时限以及当事人参与行政活动程序的一种制度。[5] 随着行政自动化范围的扩展与程度的提高，行政相对人参与行政事务处理的机会就会越来越少，最终会由行政程序主体变为行政程序客体。
（3）行政自动化构成对行政相对人权益侵害的潜在威胁。自动化设备因其故障或固有的安全隐患可能会对行政相对人的权益造成侵害，而且，如果这种侵害未被及时发现并处理，就会发生存续力，就会对行政相对人的权益产生潜在的威胁。
基于上述行政自动化的负作用、缺陷与引发的危机，对于行政自动化而言，在法律上首先应考虑其可行性、范围、程度问题。
三、行政自动化对行政法学的影响（一）行政自动化对行政组织的影响1、平面型行政组织结构模式（纵向）。
传统的行政组织结构模式是一种自上而下统一划分管理幅度的金字塔型层级结构。在这种模式下，管理层次多，管理幅度小；上下层管理者之间的权力关系呈直线型。随着行政自动化的推进，传统的金字塔型行政组织结构模式被打破，平面型的行政组织结构模式取而代之。在这种模式下，基于行政自动化的特点，管理层次被减少，管理幅度相应地被扩大；上下层管理者之间的权力关系由单纯的直线型转向直线型与参谋型并存并且参谋型逐渐占主导地位，最终形成一种发散式的、平面型的行政组织结构模式。
2、团队型行政组织关系（横向）。
传统的行政组织是按照职能来划分的，其缺点是以职能为中心而不是以服务公众为中心，各个行政组织之间因存在职能界限而导致横向协调困难。而行政自动化的实施，为各个行政组织的联系提供了一个平台，使各个行政组织成为为某一特定目标服务即为公众服务的团队，形成横向上的团队型行政组织关系。
3、授权型行政组织特征（内部）。
行政自动化给传统的集权型行政组织特征带来了冲击，取而代之的是由集权走向授权的趋势。授权不同于分权，是对行政组织、行政组织资源、行政组织决策依赖因素的控制上和分配上的放权。授权使下层管理者的权力量增大，提高了其对行政事务的参与度，从而在宏观上可以实现行政组织结构的高度整合。同时，这种授权型行政组织特征也瓦解了传统的行政监督模式，一方面，内部行政监督被自动化设备的“安全系统”或“自动监控系统”取代；另一方面，外部行政监督也发生了重大变化，监督主体广泛、虚拟，监督客体稳定、全面，监督过程快速、便捷、持续。
（二）行政自动化对行政实体的影响1、自动化行政行为 与不确定法律概念的解释适用、行政裁量的适用。
自动化设备的内置程序中不可能贮存所有的客观事实和含义明确的法律事实以及不同类型的法律效果，既使如此，也不可能将客观事实、法律事实、法律效果正确地联系在一起作出一个合法、合理的决定。此时，自动化行政行为无任何意义可言，行政行为的完成仍需人为因素的参与，即对实体产生重大影响的对不确定法律概念的解释适用、对法律效果的裁量仍需行政公务人员来完成。相反，如果自动化设备的内置程序已将客观事实、法律事实、法律效果类型化，并一一对应，则行政行为中的认知、判断、裁量就失去了意义，此时行政行为也就失去了其本质。因此，对属于需要认知、判断、裁量的行政事务并不适宜于以自动化设备来完成。
2、自动化行政行为与客观事实。
行政行为的正确性与合法性首先依赖于所依据的客观事实的正确性。全自动化设备对行政行为事实基础的认定是僵化的、机械的，即不能因地制宜、具体问题具体对待；而半自动化设备，虽然对事实的认定可以掩盖全自动化设备的不足，但是是基于其本身固有的功能属性设计，而且决定仍由行政公务人员作出。前者如交通指挥灯等，后者如雷达测速器、酒精测量仪等。因此，对于行政实体产生重大影响的客观事实，除由全自动化设备认定外，仍需行政公务人员来认定，自动化设备尚难以完全取而代之。
3、自动化设备故障对行政行为的影响。
自动化设备因人为因素或非人为因素出现局部故障或系统崩溃可能会对行政行为产生影响，这种影响包括不能作为、不能正确作为、不作为。如果自动化设备的这种不能作为、不能正确作为、不作为可以被定性为具体行政行为，那么行政相对人可以对瑕疵具体行政行为（含违法、不当）依法主张救济，并且对于所造成的事实上的损害无法以撤销该行政行为获得救济时，可以依法主张赔偿。[6]
（三）行政自动化对行政程序的影响1、程序当事人资格。
随着行政自动化的推进，公民参与行政程序的程度不断提高，行政机关对此无论是利用自动化设备发布信息还是处理公民的参与等，其运行成本在时间与空间的压缩下都大为降低。以往基于行政成本的考虑而对程序当事人的参与所作的限制，现今面临着调整的必要。同时，行政机关所面对的程序当事人也不再是其所严格限制和界定的传统意义上的程序当事人，而且行政机关也无能力和无法作出限制和界定。因此，行政程序当事人无论是其能力还是其范围都在逐步扩大，程序当事人适格的概念越来越不清晰。
2、管辖。
由于自动化设备所带来的时间与空间上的压缩，传统的以行为发生地或当事人所在地构建起来的管辖观念也面临着重新的思考。公民在任何时间、任何地点都可以通过自动化设备与行政机关互动而产生法律关系，从而模糊了传统上的管辖权所赖以确定的时间、空间与人的因素。
3、程序运行机制。
行政自动化的推进将使行政程序运行机制发生结构性的变化。
（1）电子行政文件。
电子行政文件所具有的信息非人工可读性、对电子系统的依赖性、载体的无信息性、信息处理的灵活性等特点是书面行政文件所不具有的，这也就必然要重新思考行政法中对“书面形式”、“签名、盖章”（含电子认证）、“原件、复制件”、“申请、通知、送达、回执”、“保管”（含数据保护）、“防伪”、“保密”等的规定，作出适应性的调整。
（2）电子支付。
对于在线支付罚款、税款申报、征税、收费等，行政法尚未有具体的规定，对于其所引发的支付合法性、安全性、监管、争议解决、程序设计、系统建设等法律问题的解决仍是一个空白。
（3）电子行政合同。
电子行政合同是以电子数据交换方式拟定的新型行政合同。电子行政合同的格式标准如何与国际接轨、其应用范围以及配套环节、要约与承诺（招投标）的确认、时间与地点的认定、用户协议与网络服务商协议、司法保护等都是行政法上亟待解决的问题。
（4）听证、说明理由等。
行政自动化使行政程序的规则发生了变化。对于听证而言，不仅可以通过自动化设备来完成，而且在借助自动化设备的批量行政程序中听证可以免除。行政机关在批量行政行为中说明理由的义务个别也可以免除或以“定型化”的说明理由来代替。[7]
（5）行政许可。
行政机关通过自动化设备公示行政许可的事项、程序等，并建立自动化行政许可系统，以解决和弥补目前行政许可所遇到的问题和所产生的弊端，这是行政自动化下行政许可所面临的重大问题。
（6）行政决定的作出、行政规则的制定。
行政机关作出行政决定，有采纳和广泛接受各方意见的必要与价值。行政机关将待决定的事项通过自动化设备公布于众以供讨论，然后根据讨论结果整理出数个替代方案后再公布于众来进行讨论，最后在综合相关意见与评论的基础上作出最后的决定。[8] 在行政规则的制定上，也可以采用类似的协商式程序。[9] 这些措施和方式都可以被用于国内行政决定、行政规则所涉及的相关问题上。
（四）行政自动化对行政救济的影响1、救济时效。
如前所述，对于全自动化行政行为，因其属于“实时处分”，当出现瑕疵时，相对人寻求救济无法适用传统的对行政行为的撤销程序，而只能请求赔偿；对于半自动化行政行为，当其出现瑕疵时，相对人寻求救济的程序与一般情况下相同。
2、赔偿责任。
全自动化行政行为出现瑕疵时，虽然对其带来的损害可以寻求国家赔偿，但是对构成要件的认定、对归责原则的确定却是需要考虑的问题。半自动化设备是行政公务人员行为的辅助性措施，而且其运转还需借助于行政公务人员的行为，因此，行政公务人员在利用半自动化设备之前必须明确该设备是否可以正常运转，如果该公务人员明知设备有问题而为行政行为或因其过失给公民权益造成损害，则国家应当承担赔偿责任。
3、求偿对象与追偿主体。
自动化行政行为引起的国家赔偿，其一部分原因可能是程序设计的问题，或可能是机件故障的问题，也可能是管理、维护不善或操作不当的问题等等，因此，追究相关人员责任以及公民寻求赔偿将会非常困难，而且有时构成要件很难认定、甚至不能确定求偿对象。
4、法官能力。
法官对于因行政自动化所引发的诉讼，所面对的不再是单纯的行政法律问题，还要面对错综复杂的科技与行政法律交织而生成的问题，鉴于目前我国法官队伍素质的现状，这一点还是值得忧虑的。
结语行政自动化的发展，已革命性地改变了公共行政的内涵，对行政法产生了全面而深远的影响。面对行政自动化所衍生的法律问题以及所带来的冲击与挑战，一套新型的行政法律制度应代之而起以沉着应对。
注释：
[1] 蔡志方。从人性尊严之具体化，论行政程序法及行政救济法之应有取向[A].行政救济与行政法学（一）[C].台北：三民书局股份有限公司，1993.391. [2] 哈特穆特。毛雷尔。行政法学总论[ M].高家伟译，北京：法律出版社，2000.438—441. [3] 蔡志方。从人性尊严之具体化，论行政程序法及行政救济法之应有取向[A].行政救济与行政法学（一）[C].台北：三民书局股份有限公司，1993.392. [4] 哈特穆特。毛雷尔。行政法学总论[ M].高家伟译，北京：法律出版社，2000.123.；翁岳生。不确定法律概念、判断余地与独占事业之认定[A].法治国家之行政法与司法[C].台北：月旦出版股份有限公司，1994.95. [5] 王学辉，谭宗泽。新编行政法学[M].重庆出版社，2001.233. [6] G.平特纳。德国普通行政法[M].朱林译，北京：中国政法大学出版社，1999.101—102，194—199.；盐野宏。行政法[M].杨建顺译，北京：法律出版社，1999.113—118，229—231. [7] 《德国联邦行政程序法》（1996年9月12日）第28条第2款第4项、第39条第2款第3项。
[8] 叶俊荣。电子化政府、新民主及行政程序[A].行政法争议问题研究（上）[C].台北：五南图书出版有限公司，2001.642. [9] Alfred C.Aman.面向新世纪的行政法[J].袁曙宏译，行政法学研究，2000，（3）：85.
（西南政法大学行政法学院，重庆 400031 ）
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