|
|
|
准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。
一、准行政行为的概念及特征
学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”（马怀德：《行政诉讼范围研究》，检察日报正义网2001年7月21日）还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的，自身不直接产生特定的法律效果，但对行政行为有直接影响，并间接地产生法律效果的行为”（见《行政法词典》，黎国智主编）。我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识，以观念表示的精神作为构成要素，依法发生法律效果的行政活动，又称观念行为、表明行为”（见《行政法概要》，张家洋编）。日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示，由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”（见《日本行政法通论》，杨建顺编）。
在这些定义中，第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性，将准行政行为与行政法律行为区别开来，但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括，其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”，但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关，排除其它事实对准行政行为法律效果的影响，尚不全面。虽然存在上述差别，但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别，尚未构成根本对立。因此，融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”（孔繁华：《准行政行为》，载《陨阳师范专科学校学报》2000年第2期）我们赞同通说的定义，并认为准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素，其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。
根据通说的定义，准行政行为具有下列特征：
1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规、规章授权的组织。准行政行为首先是行政行为，必须具有行政行为的主体要素，即行为者为行政主体，不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为，掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为，两者的区别其后详述。
2、准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示，后者是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思，以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人权利义务。譬如，公安机关以书面形式对相对人作出处罚决定，交通警察以手势指挥交通，以实现对相对人的规制。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务。譬如，工商机关告知相对人对其办理营业执照申请的受理，税务机关催促办理纳税申报的通知等，其意图仅是告诉相对人关于某种事实或状态的信息，并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。
3、准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为一定要产生法律效果，否则无法区别于事实行为。但是准行政行为的法律效果并不具直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。“准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其‘对外’的法律效果特性”。（马怀德：《行政诉讼范围研究》，检察日报正义网2001年7月21日）譬如，工商机关的受理相对人申请颁发营业执照的行为并不与最后决定颁发执照有必然联系，受理行为仅通过最后结果才对相对人的权利义务产生现实影响。此外，准行政行为产生法律效果还依赖法律的规定，行政主体的观念表示或判断要产生法律效果，离不开实定法。“饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违章行为或事实，而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违章行为或事实，正是由于法律的规定不同。”（杨小君：《关于行政认定行为的法律思考》，载于《行政法学研究》1999年第1期）在交通事故责任认定中，行政机关如果仅对事故原因进行分析并作出判断是一种事实性认定，将交通事故与违章行为联系起来，分出是非责任，并对相对人产生法律效果，《道路交通事故处理办法》无疑起决定作用。
4、准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。国内有学者注意到行政行为的过程性，认为“行政行为不是一个个单一、孤立、静止的行为，而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程；这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统”（朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，载《中国法学》1998年第4期）根据有关研究，行政行为大致可分为三个阶段，即调查取证阶段、作出决定阶段和宣告送达阶段。在这三个阶段中，可能存在行政机关的事实行为、准行政行为以及程序行政行为等独立的行政行为。但是，从行政行为完成的整个过程看，这些行为又具有相对性，仅仅可能是构成行政行为若干链中的一环。譬如，受理行为和通知行为，可能存在于行政行为的调查取证阶段或者宣告送达阶段，成为一个行政行为的组成部分。由于该行为不是行政机关的最终行为，缺乏完整行政法律行为的效果要素，所以对相对人不产生确定的法律规制效果。再如，行政机关的某些咨询、请示、答复等行为，由于正处于行政行为运转过程中，行政机关的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被称为不成熟的行政行为。这些行为都属于准行政行为范畴。可以认为，相当多的准行政行为都是行政行为过程性的体现。
二、准行政行为与相关行政行为的区别及意义
（一）准行政行为与行政法律行为
行政法律行为又称法律性行政行为，指行政主体实施的行为是以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，从后果看对相对人能产生羁束力的行为。行政法律行为具有完整的法律效果，作出后即产生拘束力、执行力、确定力，表现形式如行政处罚、行政许可、行政命令等。准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素，依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果，如拘束力、确定力。譬如，行政机关确认某种关系是否存在，某个主体是否具备某种资质。还有某些证明行为，只是证明某种事实状态。这些行为具有确定力，但并不像行政法律行为那样具有执行力。总之，可以认为，准行政行为与行政法律行为的主要区别在于准行政行为在法律效果上欠缺行政法律行为完整要素，这主要由观念表示和意思表示的差异性所决定。
（二）准行政行为与事实行为
“事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为”（见《走出低谷的中国行政法学》，张尚鷟主编）。行政事实行为和准行政行为在主体和权力属性上一样，都是行政主体实施的与职权有关的行为。关键区别在于是否具有法律效果。“这种法律效果既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，又包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”。（吴强：《行政事实行为浅论》，载《郧阳师范高等专科学校学报》2001第21卷第4期）这种法律效果有别于不以人意志为转移而客观存在的法律后果，行政事实行为不产生法律效果但可以产生法律后果，该法律后果可能导致司法审查（如行政赔偿）。而准行政行为以追求一定行政法律效果为目的，尽管这种效果是间接的，但不并妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如，工商机关受理相对人颁发营业执照的申请，尽管并不必然导致执照的颁发，但受理行为已表明工商机关将通过是否颁发营业执照的行为来影响相对人的权利义务。而行政机关的事实行为无论从主观上还是客观效果上都不可能构成对相对人权利义务的影响。因此，行政主体的例行检查、调查等行为（行政处罚程序中的检查、调查行为除外）以及行政指导行为都属于事实行为而非准行政行为。
（三）准行政行为与程序行政行为
程序行政行为是与实体行政行为相对应的一个概念。代表性观点：“程序行政行为指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称”；（朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，载《政法论坛》1997年第3期）学术界对程序行政行为的法律属性看法不一，有的认为程序行政行为是事实行为，有的认为程序行政行为就是准行政行为。我们认为，事实行为属于不产生法律效果的行为范畴，程序行政行为只有在极少数情况下不产生法律效果（例如某些例行检查、调查行为）。一般而言，完整行政行为是一个程序和实体的统一体，因而程序行政行为与实体行政行为一样应当产生法律效果。“在一定情况下，程序行政行为实施所产生的物质后果（如调查所得到的资料）会对行政实体行为产生影响，并间接作用于行政相对一方的实体权利与义务，从而对行政实体法律关系产生间接的后果。”（朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，载《政法论坛》1997年第3期）可见，程序行政行为并不直接产生法律效果，行政主体通过程序行政行为，辅助并保障实体行政行为作出，从而间接作用于行政相对一方的实体权利与义务。从这个意义上讲，程序行政行为与准行政行为具有同一性，某些准行政行为如告知、通知，实际上是行政行为的一个程序步骤，但亦具有自身独立的价值。但是，虽然某些程序行政行为可以归属于准行政行为，却不可以说准行政行为就是程序行政行为。因为许多行政主体的观念表示行为并不都具程序性，譬如规划管理机关确认违章建筑，工商管理机关出具企业登记情况说明等，这些行为并非辅助性、补充性的程序性措施，不是程序行政行为，但属于准行政行为。由此，我们认为，程序行政行为与准行政行为之间存在交叉关系：程序行政行为的一部分属于准行政行为（尚有部分属于事实行为），准行政行为的一部分是程序行政行为。
（四）准行政行为与准行政主体的行为
行政主体指能以自己名义行使国家行政管理职权并独立承担法律责任的机关和组织，包括根据组织法授权行使行政职权的行政机关，也包括根据法律、法规、规章授权对某一具体事项行使管理权的社会组织。准行政主体不是严格的法律概念，泛指那些形式上具备行政主体的某些特征，或属于法律、法规、规章授权的潜在对象的机构和组织，准行政主体不是行政主体。只有行政主体实施的行为才是行政行为，只有行政主体以观念表示方式作出的对相对人权利义务产生间接法律效果的行为才是准行政行为。准行政主体的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为。实践中，有人把准行政行为的“准”理解为行为主体意义的“准”，将没有取得授权的组织所为的行为也纳入准行政行为范畴。譬如，有人认为学校对学生的教育管理行为是一种准行政行为。根据有关法律规定，学校具有代表国家向毕业学生颁发毕业证、学位证的资格，其颁发毕业证、学位证的行为因授权而成为一种行政法律行为，此时并不因为学校较其它行政主体的特殊性而改变其行为的行政性质。同样，对于法律授权以外的其它教育管理行为，学校亦不当然成为行政主体，其在学校自治范围内实施的内部学纪处理等教育管理行为非行政行为，更不能算准行政行为。此外，对于某些体育社团，本属于半官方民间自治组织（如足协），不能因为其拥有较强的管理、制裁权力，俨然以“准行政机关”自居，其行为就是准行政行为。若其获得法律授权，在授权范围内的行为是行政行为，否则，其行为就不是行政行为。因此，从广义上讲，准行政行为与准行政主体的行为本质区别在于前者是行政行为，而后者不是行政行为。
三、准行政行为的表现形态
（一）受理。受理行为指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为。”（杨生：《行政受理行为初论》，载于《行政法学研究》2000年第4期）受理可以是书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。
（二）登记。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”（阎尔宝：《不动产物权登记、行政许可与国家赔偿责任》。，载于《行政法学研究》1999年第2期）有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”（阎尔宝：《不动产物权登记、行政许可与国家赔偿责任》，载于《行政法学研究》1999年第2期）
（三）证明。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。公证、鉴定、鉴证、审核验证等都属于证明范畴。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”（马怀德：《行政诉讼范围研究》，检察日报正义网2001年7月21日）譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。
（四）确认（认定）。准行政行为意义上的确认指行政主体对特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。根据定义，可以得出确认的主要特征：1、行政主体确认的内容可以是事实，也可以是公民、法人或其它组织的权利义务关系。2、确认行为是对事实、关系、地位、权利等这些客观存在的甄别与确定（肯定或否定），并不创设新的事实和法律关系。3、确认行为对于行政行为产生的法律效果不具有直接的联系而只有间接的联系。“行政行为产生的法律效果不是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”（杨小君：《关于行政认定行为的思考》，载于《行政法学研究》1999年第1期）在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，确认发明专利，确认公民身份，质量体系认证、交通事故责任认定、工伤认定等。
（五）鉴定。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。不借助其它事实的发生，鉴定结论无从对当事人的权利义务产生实际影响。因此，鉴定结论的观念性色彩浓重。
（六）通知（公告）。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。公告与通知性质类似，只不过公告的受众一般比通知更为广泛，告知的内容可能更具普遍性。
（七）答复。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，信访部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。
（八）咨询（请示）。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引起诉讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回起诉。
需要指出的是，本文所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识，在司法个案中或可发现蛛丝马迹。此外，已列举的若干表现形态并不为准行政行为所独有，因此，我们使用了诸如“准行政行为意义上的-”措词。因为在一定条件下，行政行为也会有同样的表现形态，只不过该表现形态的意思要素和效果要素已发生变化。譬如，我们说通知行为是准行政行为的一个表现形态，是因为该通知成为行政主体向相对人告知行政决定的一种形式，对相对人产生法律效果的是行政决定而非告知行政决定的通知。但是，如果行政决定与通知成为一个密不可分的整体，尤其是某些授益行政行为，行政机关的行政决定本身就包含“通知”这个环节，如果欠缺“通知”，相对人就不可能从行政行为受益，授益行政行为亦不能成立，不会发生行政机关所期待的任何法律效果。此时，通知已经是一个对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，而不再是准行政行为意义上的通知了。
四、准行政行为不可诉的理由与可诉的例外
在行政诉讼中，并非所有的行政争议都可以提交到人民法院进行裁判。也就是说，有相当一部分行政争议不属于人民法院司法审查的范围。有些行政行为是可诉的，而有些行政行为是不可诉的。各国的法制背景不同，其范围也不一样。我国行政诉讼受案范围，随着时间的推移，也在不断地发展变化，但无论怎样变化，衡量行政行为是否可诉的标准却是确定的。深入认识、理解行政行为的可诉性标准，有助于我们研究涉及准行政行为案件的受理。
行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：
第一，主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行政行为。确立主体标准可以排除下列主体的行为可诉：行政机关以外的国家机关（审判机关、检察机关、立法机关）的行为；政党以及其它社会团体的行为，但法律法规授权的除外；企事业单位、公司法人所实施的行为，但法律法规授权的除外。
第二，内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家行政职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为，以及企事业单位内部的行政管理行为的可诉，这些行为不具有社会公共事务性。
第三，结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以依法采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。根据结果标准，我们可以排除内部行政行为、不成熟的行政行为和重复处置行为的可诉。
第四，必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径了，故必须赋予这类行政行为可诉，才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其它方式救济的可能。根据有关司法解释，没有行政诉讼“必要性”的行为包括：行政机关调解行为、法律规定的仲裁行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为。
第五，可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度相关。在我国，目前有几种行为司法机关不可能作出合法性判断：国家行为、抽象行政行为、行政机关对公务员的奖惩任免行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其它行政行为，应具有行政诉讼的可能性。
准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其它可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外。
根据前面对准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。
前已论及，可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果，问题在于，实际影响是否等于直接法律效果？不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响？结论是否定的。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院所受理，盖因此由。正如有学者指出：当准行政行为“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了可诉性。”（马怀德：《行政诉讼范围研究》，检察日报正义网2001年7月21日）
此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。“如果部分行为本身不完全具备最终影响时，它们作为一大程序的组成部分，不得单独引起昂贵的法律救济程序”（见《德国普通行政法》，［德］平特纳著，朱林译）。但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。
由此，我们认为，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。因此，至少在理论上，准行政行为并不具备可诉性标准的所有要求，原则上不可诉。在司法实践中，涉及准行政行为的案件人民法院受理的例外取决于准行政行为的具体表现形态，确切地说，取决于该表现形态是否对相对人产生实际影响，且没有其它的救济方式可用。
五、涉及准行政行为的行政案件特点
1、案件类型分布较广，交通事故责任认定和工伤认定比重大。
根据笔者所在的重庆市法院二00二年受理案件不完全统计，二十一个基层法院共受理涉及准行政行为的行政案件213件，主要分布在交通事故责任认定（82件）、公证（6件）、工伤认定（94件），以及对受理或不予受理行为不服提起的诉讼（20件），对不成熟行政行为提起的诉讼（5件）、对重复处置行为提起的诉讼（6件）等。交通事故责任认定和工伤认定案件在所受理的涉及准行政行为的行政案件中大约占83%的比重，其中，有8个基层法院受理的涉及准行政行为案件仅包括交通事故责任认定和工伤认定，可见，该两类案件是现阶段人民法院受理涉及准行政行为案件的主要类型。
2、行政主体对相对人在涉及准行政行为诉讼中胜诉机率略大。据统计，在交通事故责任认定案件中，判决维持37件，判决撤销20件（包括撤销后重作），撤诉21件，驳回起诉2件，其它方式结案2件；公证案件中，判决维持2件，判决撤销2件，撤诉2件；工伤认定案件中，判决维持38件，判决撤销28件，撤诉18件，责令履行4件，驳回起诉4件，其它方式结案2件；涉及受理或不予受理的案件中，维持不予受理决定2件，驳回起诉3件，驳回诉讼请求9件，撤诉5件，确认受理违法1件；涉及不成熟行政行为案件中，受理并作出实体判决3件，驳回起诉1件，撤诉1件；涉及重复处置行为案件中，判决驳回起诉4件，撤诉2件；从数据可以看出，对行政机关作出的准行政行为判决维持（包括驳回起诉、驳回诉讼请求）比判决撤销（包括责令履行、确认违法）为多，虽然相当多的撤诉案件是因行政机关改变行政行为而原告申请撤诉，可以纳入原告胜诉统计，但也有相当部分撤诉案件是原告因自觉服从行政行为而撤诉，因此，在涉及准行政行为案件中，行政主体对相对人的胜诉机率略大，与其它行政案件原被告的胜败机率大致相当。（一般行政案件原告的败诉率为28.61％，被告的败诉率为25.67％。数据来源：《以公平和正义为目标进一步开创行政审判工作新局面-最高人民法院副院长李国光就当前行政审判工作答记者问》，载《人民法院报》2003年2月15日）
3、涉及准行政行为案件上诉率较高，改判率较高。根据对重庆市四个中级法院二00二年受理涉及准行政行为上诉案件的统计，除在一审期间按撤诉处理的案件外，几乎所有交通事故责任认定、工伤认定等案件均进入二审程序。上诉率高从某种意义上说明诉讼当事人之间矛盾冲突激烈，尤其某些行政机关对人民法院受理涉及准行政行为案件异议较大（交通事故责任认定案件最为突出），希望获得更高层关注的心态。在所受理的涉及准行政行为二审案件374件中，改判43件、发回重审案件17件，约占二审案件总数16%，高于一般行政案件10.21%的改判率（该数据引自李国光副院长在第四次全国行政审判工作会上的报告）。对准行政行为研究不深，难以把握，以及撤销行政机关准行政行为阻力大，善后难等，都是二审法院决心改判一审判决的原因，我们将在下面详细论述。
六、当前人民法院受理、审理涉及准行政行为案件中存在的问题
1、作为受理依据的新规范与旧规范之间衔接不畅。以交通事故责任认定案件为例，学术界对交通事故责任认定行为的性质存在较大分岐：一种观点认为道路交通事故责任认定是公安机关依法作出的一种具体行政行为，具有行政可诉性，属于行政诉讼司法审查的范围。这种代表了相当部分实务界的观点（刘善书：《论交通事故责任认定的行政可诉性》，《法律适用》2000年第10期）；另一种观点认为交通事故责任的“责任”是因果关系和因果关系中“原因力”的大小，不是法律责任，而是确定法律责任的前提和依据，本身并不等同于法律责任中的行政责任、刑事责任和民事责任。交通事故责任认定行为是一种行政证明行为，不具有行政可诉性。学术界持此观点居多。（陈现杰：《交通事故责任认定与法院审判实践》，2000年8月20日《法制日报》第3版）；还有一种观点认为交通事故责任认定是一种技术鉴定，认定书是一种鉴定结论，鉴定结论只具有认定事实的证据作用，不具有行政决定的效力。其依据是《公安部关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》，该批复指出：“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用，其本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于具体行政行为。”持鉴定论观点的人支持法院以民事案件解决交通事故损害赔偿的做法。
不仅学术界的众说纷纭，司法实务界对不服交通事故责任认定的受案也摇摆不定。国务院《道路交通事故处理办法》第二十二条规定：当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。该办法强调对当事人不服责任认定时采取内部救济途径。1992年12月1日，最高人民法院与公安部出台《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，该通知规定，“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定及伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，……人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据”。这个规范性依据从根本上排除了交通事故责任认定的可诉。但是，2000年3月10日最高人民法院颁布《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）后情况有了新的变化。许多人认为《解释》把对当事人不产生实际影响的行为列为不可诉行政行为，意味着对当事人产生实际影响且不属于《解释》明确排除的行政行为是可诉的，《解释》第九十八条规定：“最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”因此，交通事故责任认定作为对当事人产生实际影响的行政行为应当可诉，有的法院开始以《解释》为依据受理不服交通事故责任认定案件。但是，在全国范围内，有的法院受理，有的不受理，或者出现受理一段时间后遇到困难又不予受理的情况，由于法院对此类案件的受理认识不统一，无论对法院或相对人或交通管理机关影响都很大。在调查中发现，同样是重庆市辖区范围，个别法院仍以92年的《通知》为依据拒不受理交通事故责任认定案件。（参见附件1：两份相反裁判文书：“（2002）碚行初字第6号行政判决书”与“（2002）石行初字第26号行政裁定书）
我们认为，各地法院不能达成一致的原因在于，《解释》并没有完全解决对交通事故责任认定行政案件的受理依据问题，至少有三个问题尚存疑问：第一，《解释》并没有明文规定对不服交通事故责任认定可向人民法院提起行政诉讼，目前受理交通事故责任认定行政案件依据是通过对《解释》第一条、第二条以及第九十八条推导出来的，在过去有明文规定禁止受理的情况下，通过推导得出的可受理的结论，对行政机关来说尚欠说服力，最高法院宜以明文规定之。第二，《解释》没有回答交通事故责任认定是否属于对当事人权利义务产生实际影响行为，而这种实际影响是进行法律推导的必要前提，失去这个前提，法律推导无从谈起。要解决这个问题，有赖于有关方面廓清“责任认定”与“原因力认定”的差别，从实然和应然两个层面对责任认定进行准确定位，这意味着交通事故责任认定对当事人的实际影响可能不会一成不变。第三，最高法院可否单独颁布司法解释，废止与公安部联合颁布的规范性文件，很多法院反映在司法实践中碰到公安机关的种种阻力，盖源于此。如何加强与公安机关的协调，做好规范性文件的衔接，特别是在法院内部制定一个统一的规定，仍是目前迫切需要解决的一件重要事情。据悉，正在起草的《道路交通安全法》将行政机关的交通事故原因确认和当事人责任认定分开规定，是从根本上解决人民法院受案困难的办法。
2、社会转型引发行政主体地位变迁，给人民法院受理涉及准行政行为的案件带来不稳定因素。譬如，对公证行为能否提起行政诉讼，在司法界一直存在争议：一种意见认为公证处是国家行政机关，具有独立的主体资格，其出具的公证书具有具体行政行为的性质，为此发生纠纷诉至法院，法院应该受理。另一种意见认为公证处是社会中介机构，不是国家行政机关，对公证处不能提起行政诉讼。还有一种意见承认公证处的公法地位，但公证文书的证据属性决定了当事人不服公证行为无需通过行政诉讼解决，因为公证行为作为一个证明行为，并不直接影响当事人的权利义务，公证书只是一种证据，只要当事人提出足以推翻公证证明的证据，采证机关就不予采信，其不服公证的目的就能实现。
我们认为，由于准行政行为并不同时具备行政行为可诉性的所有标准，因此，原则上是不可诉的。公证行为是一种证明行为，是对当事人之间既有权利义务的证明，不会改变这种权利义务关系的现状，从结果标准看，对当事人不会产生实际影响。不仅如此，经过公证的事项若发生纷争，当事人可以调解。在民事诉讼中，当事人还可以按法定程序申请人民法院否定公证书的效力，故从必要性标准看，还存在其它救济方式的可能。从这个意义上说，对公证行为提起行政诉讼并不急迫。司法实践中，法院更多地关注于公证处的其它行为，譬如，对当事人不服不予受理公证、拒绝公证和撤销公证等行为，法院通常予以受理，其理由在于：不予受理、拒绝公证的结果是没有进行公证，公证行为尚未发生，谈不上对公证行为的起诉问题；对撤销公证的决定不服，起诉的是撤销决定，并非公证行为本身，人们可以很容易地在行政诉讼法上找到受理依据。当然，这一切需要以承认公证处的行政主体地位为前提。
当前，人民法院对公证案件的受理所存在的困难，还在于对公证机关性质变化的不适应，有必要从体制上对我国公证机关的性质、地位和发展沿革进行考察。根据1982年国务院颁布的《中华人民共和国公证暂行条例》第二条规定：公证处是国家公证机关。第五条规定：直辖市、县（自治县）、设立公证处。经省、自治区、直辖市司法行政机关批准，市辖区也可设立公证处。第六条规定公证处受司法行政机关领导。从该规定可以看出，我国按行政区域和行政级别设立各级公证处，公证员都是实行行政编制，公证机关在业务上要受司法行政机关的领导，具有强烈的行政色彩。因此，相当长一段时期内公证机关在我国国家机构体系中应归属于行政机关的行列。1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确规定要着重发展发展会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构等社会中介组织，这些中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。乘政策东风，各地纷纷开始公证体制改革，建立独立的公证人事务所。“在公证人事务所体制下，公证机关（公证人）通过自己的知识和能力为当事人提供法律服务，当事人为此支付相应的报酬，公证机关与当事人之间达成的这种双向合意的行为实际上是一种社会契约行为，公证机关己不再具有国家机关的属性。”（邓晓霞：《对公证机关能否提起行政诉讼的思考》，北大法律信息网2001年9月21日）2000年8月10日，经国务院批准，司法部印发《关于深化公证工作改革的方案》中明确规定现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制，改制后的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。根据这个方案，我国公证体制改革的目标是将公证机关纳入国家事业法人的行列，而不是完全市场化的社会中介组织。这种事业法人，可以成为法律、法规授权行使一定证明职能的组织，而该证明职能与国家公权密切相关。
由于我国社会向市场经济体制转型，公证机关经历了由行政机关转为中介组织再到事业法人一波三折的变迁，至今仍未完成新旧体制过渡，具有行政编制的公证机关与独立的公证组织以及嶄露头角的事业法人在相当长一段时期内还将共存，这无疑增大人民法院受理有关公证行政案件的难度。由于公证体制在转型过程中的复杂性，加上各地改革进程步伐不一，致使各地法院对受理公证案件态度迥异，虽有适应实际需要，但却损害了国家司法的统一性。因此，解决问题的根本出路在于加快公证体制改革，缩短新旧体制过渡期，确立事业法人性质的公证机构在履行国家公证职能时的行政主体地位，以适应行政诉讼的发展要求。
3、涉及准行政行为的行政赔偿问题复杂，解决难度大。在司法实践中，涉及准行政行为的行政赔偿问题突出表现在行政主体作出的登记、证明、确认、鉴定等行为给公民、法人或其它组织合法权益造成损害时，行政主体是否承担赔偿责任，承担多大的赔偿责任。由于这类案件多发生在不动产或与民事合同行为有关，涉及财产标的巨大，行政赔偿义务机关很难兑付赔偿金额。譬如，房屋登记机关应相对人的申请，办理房屋初始登记、变更登记或者抵押登记，未查清主要事实，致使利害关系人的合法权益受到损害，利害关系人能否请求房屋登记机关给予行政赔偿？行政主体登记虽有错误，但致害后果主要由第三者造成，行政主体由此承担什么责任？行政主体的证明行为错误，是否必然导致行政赔偿？当事人签订合同引进技术失败，能否归咎于行政主体对有关技术合同标的所作出科学技术成果鉴定错误，进而要求行政主体为其错误鉴定承担赔偿责任？等等。这些问题在实践中争议很大，司法部门通过个案的审理作了一定的探索，尚亟待学界同仁给予理性回答。
（1）在行政登记中，因登记机关工作人员的疏忽或失误，造成权利人财产损失的，由于登记机关的违法登记行为与权利人损失之间存在的直接因果关系，且符合国家赔偿其它构成要件的，在这种情况下，登记机关应对其错误登记行为承担行政赔偿责任。通常，登记机关在登记时享有收费的权利，就应当承担其错误登记给当事人所造成的损失，以体现权利义务对等的原则。至于损失金额的认定，在目前的法律框架下以直接损失为限。
（2）登记申请人通过虚假陈述或伪造有关证明材料，诱使登记机关工作人员认识错误，骗取登记。在这种情况下，登记申请人的行为对真正权利人构成民事侵权，登记机关本身也存在违法登记事实，登记机关的违法登记与申请人的过错共同构成真正权利人财产损失的原因。此时，要确定登记机关能否承担赔偿责任，法官存在自由裁量的空间。法官应联系法律规定登记机关对申请所负审查义务的深度和广度，以形式审查为主还是实质审查为主，以及登记申请人的虚假陈述或伪造的证明材料能否为一般人的智识所不容等诸因素予以通盘考虑，综合判断登记机关能否承担赔偿责任，在多大程度上承担赔偿责任。
（3）行政主体违法行使证明权或滥用证明权，可能给公民、法人或其它组织合法权益造成损害，但并不绝对。因为证明行为并不直接为相对人创设权利义务，而是对已经存在的权利义务或者事实加以确认，如果这种确认后来被发现是错误的，是否必然产生损害后果，主要取决于原来的法律关系和法律事实，证明行为只是造成损害后果的多种原因之一。在这种情况下，让行政主体承担起全部赔偿责任是不公允的，也不能因真正加害人无力赔偿而将其赔偿义务全部转移给行政主体。因为，在承担责任的方式上，行政主体不可能与真正加害人承担连带责任，除非有共同行为的故意。法官应根据行政主体行使证明权的违法程度及在造成损害后果中的地位和作用，确定行政主体应承担的责任。
（4）公民、法人或其它组织与他人签订技术转让合同后，行政主体以科学技术成果鉴定的形式对技术转让合同的标的作出评价，加强了有关当事人对履行技术转让合同的良好预期，但合同履行后没有产生经济效益，事实证明行政主体的科学技术成果鉴定结论有误。但根据法律规定，成果鉴定不是技术转让的必备前提，因而也不是转让成功，产生经济效益的保证。受让方在买技术时可以把成果鉴定结论作为参考，但不能作为转让技术可靠与否的法律依据。作出成果鉴定的行政主体不承担技术转让中的法律义务。在这种情况下，我们判断行政主体的科学技术成果鉴定与损害后果之间没有法律上的因果联系，行政主体虽可承担错误鉴定的行政责任，但不应对当事人的损失承担赔偿责任。（参见附件2：（2003）渝高法行终字第22号行政赔偿判决书）
4、诉讼主体资格混乱，裁判方式尚待完善。
在公证行政案件中，被告问题一直未得到解决。公证处能否作为行政诉讼被告各地法院做法不一，有的地方公证处可以作为被告参加行政诉讼，有的地方要求相对人必须先向司法行政机关申请复议，然后以司法行政机关为被告参加行政诉讼。（参见附件3：两份相反裁判文书：“（2002）碚行初字第68号行政判决书”与“（2002）万行初字第10号行政判决书”）分岐根源仍在对公证机关性质的判断上。有人否认公证机关属于具有国家行政职权的机关和组织，并认为公证并不创设公法上的权利义务，对当事人的权利义务无实质性的影响，公证处履行的证明行为不属履行行政职能，而属于本身固有的证明业务。对此类公证行为若必须提供救济，只能通过复议前置，将准行政行为转换为具体行政行为，使之变得可诉。在这种情况下，司法行政机关恒定为公证案件的被告。正如前文所述，我国公证体制的复杂性决定公证机关性质并不单一，不排除有的公证处已演变为社会中介组织，市场因素对其行为起主导作用，因此，这种做法有一定道理。但是，如果无视我国公证机关的具体情况，采取一刀切的办法，取消所有公证机关的行政诉讼主体资格，则不可取。况且，那种不管司法行政机关是维持还是撤销公证处的公证行为，被告恒定为司法行政机关的做法，违背了行政诉讼法关于经过复议的行政行为确定被告的原则，加大司法行政机关的应诉负担。
此外，在交通事故责任认定案件中，撤销判决（包含撤销重作判决）宜慎用，否则难以善后。在司法实践中，公安机关对交通事故责任认定可能程序违法，如一人勘查现场，或未向当事人送达法律文书，或未依法告知其权利；亦可能实体违法，如公安机关对违章行为与事故之间因果关系的判断依据明显不足，责任分担认定武断等。对于存在程序违法或实体违法的责任认定，许多法院习惯判决撤销，并令公安机关在一定期限内重新作出责任认定。但是，这种判决方式显然忽略了交通事故责任认定的时效性、现场性特性，除少数案件属于公安机关对责任认定纯粹的认识错误可以撤销后重新“认识”外，对于其它程序性、实体性错误，公安机关都面临尴尬的境地：他们不可能重新回到行政程序起点，按法院的要求再次作出认定；亦无条件返回到现场去搜集新证据，以免因重新认定与原认定结论相同而被再次撤销；而法院若以程序违法判决撤销责任认定，很可能动摇相关刑事、民事诉讼对责任认定业已认可的实体内容，危及其它诉讼的稳定；法院亦可以不判令重作，但利害关系人若提起申请公安机关重作的诉讼法院却不可以拒绝，诉累将不可避免。更何况有的公安机关成心抵制，在被撤销重作时，反复作出与原具体行政行为相同的认定，法院制裁勉为其难，又不宜用判决直接代替公安机关作出责任认定，从而陷入司法与行政角力的怪圈（参见附件4：（2001）碚行初字第15号行政判决书）。鉴此，撤销判决（包含撤销重作判决）在交通事故责任认定案件中的弊端暴露无遗。
实践中，有法院尝试用确认判决来解决程序违法问题。当被告作出的责任认定因程序违法面临撤销时，在判决确认责任认定违法的同时，在理由部分确认责任认定的实体内容合法有效，从而为民事、刑事诉讼最大限度追求客观真实提供证据支撑（各种主客观原因决定了责任认定书是交通事故民事、刑事案件判决的主要证据）。这种作法与行政行为转换理论的功效相类似，承认对违法行为的转换，有利于维护法的稳定性，防止行政资源的浪费，但却可能违背法治行政原理，因此不容滥用。对于实体违法问题，在我国司法权力运行体制未获得根本突破的情况下（如建立类似法国行政法院的完全管辖案件制度），不能得到彻底解决。目前能做到的，主要是降低此类行政案件的证明标准，充分尊重行政机关的初次判断权，慎用撤销判决，减少责任认定的不稳定因素。
|
|
|
|
|
 相关文章 |
|
|
|
