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简谈我国监督制度应遵循的“七”字原则
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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我国已有执政党的监督、国家的监督和其他各种各样的监督。但是，如果长期地反复地对照古今中外监督制度认真研究，就会感到我国监督制度中威力大、见效又快又好的监督制度并不多。我们认为，在人民代表大会制度的政体下，还有些监督原则一直没有确立，不能不说是其原因之一。在过去的20多年中，我们不断了解古今中外的监督制度，在教学和科研中反复思考，认为建设我国监督制度还应遵循的基本原则可以概括为七个字——“高、大、专、独、合、联、保”。浅陋之见，见笑。
一是“高”。党和国家的监督组织的地位必须高于被监督者（包括组织和人员），否则难行监督之职。我国古代西汉以后御史的地位就很高。瑞典议会监察专员的地位也高于被监督者。列宁去世后斯大林当政降低了俄共中央监察委员会的地位，不设与政府平行的工农检查院，使前苏联党和国家的监督不起多大作用。目前，在我国，比如，级别管辖方面，在行政监察中有平级监督条款，在行政诉讼法中有级别低的人民法院审理级别高的行政机关为被告的案件的条款等，这样在非三权分立的国家很难发挥作用。近几年，从政府某些机关领导体制改革和最高人民法院的司法解释看出，已经在重视这个问题。但应作为一项原则由法律确定下来。
二是“大”。监督机关仅位高而权小就会形同虚设。古今中外许多监督机关的权力很大，包括调查权、取证权和处置权。过去，相当长的时间里，行政监察机关在追究责任时仅有记大过的权力，这种权力真是小得可怜！行政监察法对此已有所改进。建议正在拟制中的《中华人民共和国监督法》赋予监督组织较大的权力，并赋予行使监督权力强硬的手段。
三是“专”。监督机构应当专司监督之职，不应兼司其他职能，否则会分散、冲淡监督之力。我国古代的御史、国民党政府时期的监察院、列宁设计的工农检查院、瑞典及现在英、法等国的议会监察专员制度、美国的监察长办公室等等都只司监督职能。我国县级以上人民代表大会应设监督委员会作为一个专门监督机构。建议制定国家监督法时参考。
四是“独”。监督机关的独立性应强，依法独立行使职权。为此，人民检察院应实行垂直领导体制，这包含人、财、物方面不受制于被监督者。并且可以考虑进行一次重大司法体制改革，地方人民法院、人民检察院不按行政区域设置。法国的地方行政法院就是一个法院管辖两个省的案件。这样设置可以超脱一些，有利于依法独立行使司法权（包括司法监督权）。
五是“合”。在社会主义国家，党和国家的监督机构应尽可能地合署办公，两块或几块牌子一套人马。如今已在我国实行了党的纪委和国家监察机关合署办公。可否也考虑如果县级以上人大设监督委员会，该委员会与党的纪委合署办公呢？
在人员安排上，现在监察机关的一把手已经是党纪委的副书记，可否考虑人民法院的行政庭长、人民检察院的反贪局长安排为党的纪委的常委呢？如果县以上人大设监督委员会，其主任委员应是人大同级党纪委副书记。
“合”的目的是为了增大监督的威力。
六是“联”。应建立和健全党和国家监督的各种联席会议和联系制度，并用法律形式固定下来，以便及时沟通，形成合力。
“联”还包括党和国家的监督与媒体监督、群众监督等非党和非国家监督的联动机制。上个世纪80年代的保加利亚规定，报刊接到群众的揭发检举后初步了解认为基本属实，即转有关机关处理，若逾期一月不处理，总编辑可以向司法机关起诉。这一点对我们仍有启迪作用。总之，要让两种类型的监督联动、衔接起来，并确定为法定制度，不使二者脱离开来。报刊、群众的监督成为“雷声大”、“雨点小”的现象，在我国过去和现在都不少见。这与未建此种制度有关。
七是“保”。对行使监督权的人员不能与一般公职人员一样对待，应对其有强有力的切实的必需的保障，包括其人身、财产、住宅等安全保障，还应有对其亲属的保护，并以法律形式规定下来，以消除其后顾之忧。前几年，俄罗斯制定了国家公职人员保障方面的法律，我国台湾地区也有此种规定，监督人员更应有多而强的保障。
以上几点管见，供制订《国家监督法》时参考。
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