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第1条 ←第一章 总则 ←中华人民共和国行政复议法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第一条 为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。
【释义】 本条是关于行政复议法立法宗旨的规定。
行政复议法开宗明义规定了本法的立法宗旨，明确规定有下列三个方面：
一、为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为
行政复议是一项法律救济制度，是一项行政机关内部自我纠正错误的监督机制，其目的就是防止并纠正行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。行政复议法从这一目的出发，确立了行政复议法律制度。
为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，首先就应当弄清楚什么是行政行为。行政法意义上的行政行为，是指行政主体通过行政人依法代表国家，基于行政职权所单方作出的能直接或者间接引起法律后果的公务行为。从一般意义的理解，行政主体，主要是指国家行政机关。行政人，主要是指依法代表国家行政机关实施行政行为的国家行政机关工作人员。行政机关及其工作人员依照法定职权，代表国家实施行政管理，所作出的行政立法、行政许可、行政处罚、行政措施、行政执行、行政仲裁、行政复议等公务行为，都是行政行为。
1989年我国制定了行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度。在行政诉讼法中，明确规定：“人民法院审理行政诉讼案件，对具体行政行为进行审查。”对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束决定、命令”，人民法院不予受理。这样，就把行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为两类。行政复议法中所规定的“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，”明确了行政复议的受理范围，与行政诉讼法规定的受案范围一样，也是审查行政机关的具体行政行为。本法中除明文规定抽象行政行为的条文以外，都是专指具体行政行为。对抽象行政行为，即行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件，按照行政复议法规定，可以由公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，一并提出对所依据的有关规范性文件的审查申请，建立起由人民群众启动的对抽象行政行为进行审查要求的监督机制，并根据我国宪法及有关法律、行政法规规定的规范性文件备案审查制度，对抽象行政行为进行审查。这部分内容在后面的释义中将用一定的篇幅作详细讲解。
行政机关实施具体行政行为，一般会对公民、法人及其他组织的权益产生影响，因为具体行政行为都是针对特定的人或物而作出的，都是由行政机关的工作人员直接具体操作，因此，就有可能出现违法现象，有可能作出不适当的行政行为，从而损害公民、法人及其他组织的合法权益。行政复议法遵循行政法基本原则，为防止和纠正行政机关的违法的和不当的具体行政行为，作出了一系列法律规范。行政法的基本原则中有两个重要原则，即合法性原则与合理性原则。合法性原则适用纠正违法的行政行为，而合理性原则适用纠正不当的行政行为。国外大多数国家和地区的行政法律都强调与贯彻这两项基本原则，这两项基本原则贯穿于行政法特别是行政程序法的主要内容之中。
英国的行政法上的合法性原则，主要有两项，即越权无效原则和自然公正原则。越权无效原则的核心内容，是指越权的行政行为不具有法律效力。自然公正原则的核心内容，一是听取对方的意见，即任何人或者团体在行使权力可能使其他人受到不利影响时，必须听取对方的意见；二是不能自己作自己的法官，这是避免偏私的必要程序原则。美国的行政合法性原则，主要表现为基本权利原则和正当程序原则。基本权利原则是指一切组织和个人都必须服从法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利。正当程序原则是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。该原则直接为美国宪法所确立，并由美国联邦行政程序法对其内容作出具体规定。以上两个原则对行政法的直接影响表现在：一切法律、行政行为、司法行为，凡违背人类固有基本权利者不具有约束力；立法、行政、司法行为不通过正当的法律程序无效。
在大陆法系国家，法国行政合法性原则包含了三项基本内容：第一，行政行为必须有法律依据；第二，行政行为必须符合法律；第三，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。在德国，一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想为：一切行政行为必须服从法律，否则无效。法律要件的中心思想为：一切行政权的实施，都必须符合法律的授权，越权无效。在日本，一是法律保留原则，即政府的行政活动必须有国会制定的法律依据；二是法律优先原则，即法律高于行政，一切行政活动都不得违反法律，行政机关制定的规范不得在事实上废止、变更法律。三是司法救济原则，即一切司法权归属于法院，法院具有行政纠纷的终裁权。公民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得法院救济的权利。
我国法学界认为行政法的行政合法性原则的基本内容，主要有下列五点：第一，行政机关的行政职权由法律设定并依法授予。一切行政行为以行政职权为基础，无职权便无行政。行政职权必须合法产生，即由法律、法规设定，或由国务院或者其他上级行政机关依法授予。第二，行政机关实施行政行为必须依照和遵守法律、法规等法律规范。它要求每一个行政机关既要依法管理行政相对人，又应在其他行政机关的管理中遵守法律、法规和规章。行政机关不得享有法律以外的特权。第三，行政机关的行政行为违法无效。行政机关的行政行为必须合法，违法的行政行为不具有法律效力，无论是实体上的违法，还是程序上的违法，都使行政行为归于无效。第四，行政机关必须对违法的行政行为承担相应的法律责任，这是违法必究精神的体现。第五，行政机关的一切行政行为必须接受人大监督、行政监督和司法监督。任何行政行为必须受到监督和救济，否则任何责任都是空谈。无救济便无权利，无监督便无行政。各级人大及其常委会对同级人民政府行使职权的监督制度、行政复议制度以及行政诉讼制度等，都是这一内容的体现。
行政复议法规定，行政复议机关应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。这一规定就是贯彻了行政合法性的原则。
行政合理性原则主要是针对行政机关拥有的自由裁量权所确立的法治原则。行政机关作出的行政行为，除了有法律明确具体规定的羁束行政行为外，有相当一部分是属于在行政职权范围内，可以由行政机关自由裁量的行政行为，如在数量控制、范围确定、时限长短、处罚幅度等方面，行政机关享有一定的“自由度”。既然行政机关具有自由活动的空间和权力，必然会因此产生在这个空间范围内作出的决定是否适当、合理、是否公正的问题。如果行政机关没有自由裁量权，则不能保障其有效实施行政管理和应有的行政效率。反之，如果对行政机关的自由裁量权不加限制，则极易发生滥用权力，随意侵害公民、法人或者其他组织合法权益的现象。行政法确立行政合理性原则，目的就是保障行政机关依法行政，在行使自由裁量权的时候，基于合理动机，遵循正当程序，作出合法适当的行政行为。
国外有关行政法的行政合理性原则的表述有所不同，但其精神是一致的。英国大法官解释行政合理性原则，一种说法是，“如此荒谬或者如此错误以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准”；另一种说法是，“如此无逻辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它。”
在美国，行政合理性原则是指任何不当的行政行为。如为不当的目的行使权限时基于偏见、歧视而采取行动；不附理由而作成与前决定不一致的决定；程序不公平；不当的怠于行为或者迟延等等。
在德国，将合理性原则归纳为三项具体原则：一、适当性原则，要求行政主体在执行一项法律时，只能够使用那些适合于该法目的的方法，而且必须根据客观标准，而不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的适当性；二、必要性原则，行政主体在若干个适合实现法律目的的方法中，只能够选择那些对个人和社会造成最小的损害的措施；三、比例原则，又称限权原则，要求适当地平衡一种行政措施对个人造成的损害与对社会获得的利益的关系，禁止那些对个人的损害超过对社会利益所要求的措施。
我国法学界关于行政合理性原则的内容主要有三项：一、正当性，行政机关作出行政行为，在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的；二、平衡性，行政机关在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡；三、情理性，行政机关作出行政行为，必须符合客观实际，合乎情理，不能要求行政相对人承担其无法履行或者违背情理的义务。如行政机关改变了审批标准后，就去处罚以前经过批准、仍按照原标准执行的行政相对人，这就不合情理。通俗点讲是：行政行为必须符合法律目的、必须具有合理的动机、必须考虑相关因素、必须符合公正原则。
行政复议法在贯彻行政合理性原则方面，也作出了一系列规定，如赋予行政复议机构审查具体行政行为是否适当的权力，规定行政复议机构具有“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当”的职责。规定行政复议机关的复议决定，针对被申请人的具体行政行为“主要事实不清、证据不足的”、“适用依据错误的”、“违反法定程序的”、“超越或者滥用职权的”或者“明显不当的”情形，应当“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”；以及“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”。具体规定了对行政复议的申请、受理、审查、转送。作出决定以及送达、执行、提起诉讼等明确的期限，对行政机关的自由裁量权进行了限制。
行政复议法以防止和纠正行政机关违法的和不当的行政行为为目的，在国家行政机关内部建立起自我纠错的监督机制，是国家行政管理体制改革的进一步发展与完善，是树立向人民负责、为人民服务的人民政府良好形象的制度保障，对促进和监督行政机关依法行政，加强社会主义民主法制建设，具有重大的意义。
二、为了保护公民、法人和其他组织的合法权益
行政复议和行政诉讼一样，是一项法律救济制度，是行政相对人面对处于不对等的法律地位的行政机关所作出的行政行为，寻求法律保护的一条渠道，是保障公民、法人及其他组织合法权益的重要途径。行政机关的行政行为如果超越法定职权，或者滥用权力，或者不遵循正当程序，或者行政机关工作人员徇私舞弊、读职、失职，必然对公民、法人及其他组织的合法权益造成侵害。对这种侵害，从法律制度上就要建立消除侵害、加以救济的机制。
法律救济制度实质上是确立行政相对人的诉权。如同公民的实体权利一样，公民的诉权也经历了一个漫长的历史过程。资产阶级革命带来了诉权的革命性变革，诉权在形式上成为公民的平等权利，任何人和任何机关均不得对其加以剥夺和限制。行政法理论中有一句名言：“有权利必有救济”，“无救济的权利是无保障的权利。”美国法学家施瓦茨认为：“一个成熟的行政法体系应当包括三个必需的部分：第一，赋予行政机关的权力范围和限制其在行使上述权力时的越权行为；第二，在处理公民与行政机关之间的关系时，必须公平对待；第三，必须有这样一个原则：行政机关对其行为无最后发言权，并且公民能够通过一个独立的法庭对行政机关的行政之合法性提出异议。”随着诉权的范围从刑事诉讼、民事诉讼扩大到行政诉讼领域，诉权的地位逐步提高，成为公民抵制行政违法行为、保护自身合法权益的最重要的法律手段。
全国人民代表大会1989年4月制定的行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度，第一次全面确立了公民、法人及其他组织对违法的具体行政行为的起诉权。行政诉讼法明确规定：公民。法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法是一部权利保护法，行政诉讼法赋予行政相对人以行政诉讼权，通过诉讼途径，通过人民法院的公正审判，使他们受到损害的合法权益获得补救。行政诉讼法又是一部对行政权力监督的法律，人民法院审理行政案件，实际上是用司法审判权来维护和监督行政机关合法、正当地行使行政权，以防止行政机关滥用行政权力。
行政复议是解决行政争议、为行政相对人的合法权益提供保障的重要的法律制度，它与行政诉讼制度一样，目的都是补救行政活动所引起的消极的后果，恢复行政行为侵害的利益，所以二者合称为行政救济制度。但是两者又有明显区别，行政复议是在行政系统内部由行政机关自行消除违法或者不当的行政活动；行政诉讼是在人民法院主持下的司法诉讼活动。行政复议适用行政程序，由行政复议法规定；行政诉讼则适用独立的行政诉讼程序，由行政诉讼法规定。一方面，行政复议是行政相对人的合法权益的有力的法制保障，使其免受不法行为的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又可以维护行政管理活动的严肃性和权威性，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。另一方面，行政复议决定本身就是行政机关的具体行政行为，因此，它也不能成为最终的裁决，也还是要以行政诉讼制度为行政复议自己的行政救济渠道。所以行政复议法规定，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。这就是说，对于行政复议决定，只要是法律没有规定其是最终决定的，公民、法人或者其他组织对复议决定不服的，都可以向人民法院提起行政诉讼。
行政复议法草案提交常委会审议时，第一条的行文是“为了纠正违法或者不当的具体行政行为，监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”写在了行政机关依法行使职权一句的后面。在对草案进行审议的过程中，有的常委委员提出，行政复议制度不仅仅是行政机关内部自我纠错的监督机制，更重要的是它是一项法律救济制度，具有保护公民、法人和其他组织的合法权益的重要职能。而这项制度的运作，最初的起因是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害，申请行政机关予以保护，对违法的和不当的行政行为予以纠正。所以，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，应当强调地写在前面，并与行政诉讼法第一条的写法一致起来。行政复议法采纳了这一意见，将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为更为重要的立法宗旨，写在了“保障和监督行政机关依法行使职权”一句的前面。
三、为了保障和监督行政机关依法行使职权
党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治理国家的基本方略，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，保证国家各项工作都依法进行。必须维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何个人和组织都没有超越法律的特权。一切政府机关及其工作人员都必须依法行政，依法行使职权，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益。因此，行政复议法明确规定其立法宗旨之一就是保障和监督行政机关依法行使职权。
行政机关进行行政管理活动，应当坚持依法行政。依法行政的一个最基本的原则就是职权法定。行政机关的权力从哪里来的？是人民赋予的，是人民通过人民代表大会制定的法律所规定的。人民政府是人民代表大会产生的，人民政府要对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。政府的权力由宪法和人民代表大会及其常务委员会制定的法律所规定，行政机关必须按照法律的规定行使职权，坚持依法行政。因此，对行政权的行使，应当加强监督与制约。行政机关超越权限、滥用权力、个人专断、玩忽职守等行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害，应当予以纠正和补救。行政复议制度加大了上级行政机关对下级行政机关的监督，加大了人民政府对政府工作部门的监督。行政复议制度的作用之一，就是人民群众通过对有问题的具体行政行为，向行政复议机关申请复议的途径，使行政机关能够通过上下级行政机关之间的领导关系所形成的监督作用，自己改正违法的和不当的具体行政行为。一方面使作出具体行政行为的行政机关依法履行职权，另一方面政府或者上级行政机关依职权来纠正下级行政机关的错误，从而保障和监督行政机关依法行使职权。
行政机关坚持依法行政，还要坚持按照法定程序进行行政管理活动。近年来，立法机关越来越注重行政程序对于行政权的制约与监督作用。行政权如果没有行政程序的规范和制约，必然造成行政权的滥用。由于行政权的行使有很强的自由裁量性，必须通过具体可行的行政程序予以限制，既要防止政府官员个人专断，防止行政机关滥用职权，又要保障行政机关能够有效地实施行政管理，维护公共利益，最大限度地保证行政权的正当行使。行政复议法不但把行政机关违法的或者不当的具体行政行为本身作为复议的审查对象，而且把行政机关在作出具体行政行为时，是否违反法定程序作为审查内容，以防止行政机关及其工作人员在行使职权的主观随意性。明确规定，行政机关的具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关可以决定撤销或者确认该行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。
行政复议法所建立的就是保障与监督行政机关依法行使职权的法律制度。它一方面通过各级人民政府、政府各工作部门的上级行政机关对其下级行政机关作出的具体行政行为实施审查，纠正其违法和不当的行政行为，起到保障和监督行政机关依法行使职权的作用。另一方面，由于行政复议也是一种具体行政行为，也需要保障和监督行政复议机关依法行使职权。因此，行政复议法具体规定了多项保障和监督行政复议机关依法行使职权的法律规范。如行政复议法规定，行政复议机关内负责法制工作的机构发现有拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。还规定，行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的；行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者读职、失职的；被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定，对实现保障和监督行政机关依法行使职权这一宗旨，起到重要的作用。
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