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第3条 ←第一章 总则 ←中华人民共和国行政复议法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第三条 依法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：
（一）受理行政复议申请；
（二）向有关组织和人员调查取证、查阅文件和资料；
（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；
（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；
（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；
（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；
（七）法律、法规规定的其他职责。
【释义】 本条是关于行政复议机关、行政复议机构及其职责的规定。
行政复议不仅仅是对公民、法人或者其他组织因行政行为的过错造成的损害进行补救的制度，行政复议工作还对化解大量的社会矛盾，促进社会的稳定发挥着巨大的作用。我国是社会主义的国家，社会中存在着大量的人民内部矛盾，人民政府通过对社会事务的行政管理，解决社会上不断发生着的社会矛盾和行政争议。这是人民政府行政职能的体现。涉及人民群众自身利益的事务，大大小小，方方面面，事无巨细只要发生矛盾，都需要有人给予引导、舒缓和解决，才不致发展到激化的程度，引起社会的不稳定。解决人民内部矛盾，我们有许多好的经验。对于这些好的经验和做法，需要很好地总结，用法律的形式将其加以规范化和制度化。我们有人民群众来信来访制度，有行政复议制度，有行政诉讼制度和国家赔偿制度，这些制度对社会的发展和稳定，都起到很大的作用。但是从涉及的范围和起到的实际效果来看，行政复议制度的作用更大一些。信访制度是我们党建立起的了解人民群众疾苦、解决社会矛盾的一种有效的方式，但这一制度还不是一种法律制度；行政诉讼，又是矛盾发展到对抗性比较大时才采取的方式。而行政复议则具有二者的优点。行政复议是行政机关自己再审查一下自己的行为是否正确，发现不正确时，自己来纠正，具有主动性，容易使人民群众认可这个解决矛盾的方式。通过制定行政复议法，进一步完善和规范行政复议制度，充分展示行政复议制度所起的这种社会作用，并加以切实发挥。
从1991年行政复议条例开始实施，至1997年底，全国共发生行政复议案件22万余件，平均每年发生3万余件。从作出的行政复议决定看，维持原具体行政行为的约占50％；撤销的约占20％；变更的约占10％；以其他方式结案的，如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等，约占20％。从行政复议基本解决问题的效果看，申请人不服行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼的约占25％。从7年来行政复议案件在各部门分布的情况看，公安部门占65－70％；城建部门占6％；土地管理部门占5％；技术监督部门占5％；工商管理部门占4％；林业部门占3％；税务部门占2％。从行政复议案件的被申请人看，县级地方人民政府及其工作部门占65％（其中政府约占10％，工作部门约占55％）；地市级人民政府及其工作部门占30％（其中政府占7％，工作部门占23％）；省级人民政府和国务院工作部门占5％。
据了解，地方的行政复议案件基本上也是呈逐年上升的势头。广西壮族自治区1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件数已达近1800件。这1800件案件的审查结果，决定维持原具体行政行为的约占50％；撤销、变更和申请人撤回复议申请的约占50％。江西省1992年全年全省只有3件行政复议案件，1995年就达到1000余件，1998年升至3000余件。广东省8年来共受理行政复议案件18000余件，其中维持原具体行政行为的约占60％；撤销、变更的约占25％；申请人撤回复议申请的约占13％。8年多来，广大行政复议工作人员认真贯彻行政复议条例的规定。做好行政复议工作，使行政复议基本上起到了纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益的作用。
行政复议是上级行政机关对下级行政机关的一种层级监督和自我监督。在行政执法监督体系中，与其他形式的监督相比，第一，行政复议监督要求更严格，监督更有效。第二，行政复议监督具有简便、灵活、及时、经济有效的特点。第三，行政复议具有直接的确定力、拘束力和强制力的特点，可以迅速有效地纠正违法和不当的具体行政行为。因此，必须加强行政复议机关及其行政复议机构的建设，明确其职责。
行政复议机关是指依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。这种组织的特征是：第一，行政复议机关是行政机关；第二，行政复议机关是有权行使行政复议权的行政机关；第三，行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任的行政机关。
行政复议机关的功能：一是具有行政功能，行政复议机关与行政机关是两位一体的国家机关。行政复议机关作为行政机关，它担任组织、指挥、协调、监督等多种行政管理职能；作为行政复议机关时，它以第三者的身份出现，对复议纠纷双方的行政争议进行审查并作出裁判。二是具有准司法功能，行政复议这一行政行为的特殊性在于行政复议机关运用类似司法程序的法定的行政复议程序解决行政争议，使行政复议机关处于第三者地位，对申请复议双方的争议进行审查并裁决，达到行政救济和行政监督的目的，从而使行政复议机关具有了准司法功能。
行政复议制度作为重要的法律制度，是行政机关依法行政的重要措施和具体体现，行政复议机关及其办理行政复议具体事务的机构和工作人员承担着重大的责任。因此，应当明确行政复议机关及其行政复议机构的职责，并规定相应的法律责任，以保证行政复议工作的开展和落实。
受理行政复议申请、作出行政复议决定，是行政机关的职责。但是具体的行政复议事项，不仅数量大、涉及面广，而且政策性、法律性都很强。行政机关的负责人不可能直接做这些大量的事务性工作。为了保证复议工作的正常进行，需要有相应的工作机构具体办理复议事项。根据多年来行之有效的做法，同时为了防止设立新的机构，行政复议法规定，由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，并明确规定了复议机构的职责。
行政复议机构是保证行政复议制度能否建立的关键。由于机构改革，许多地方政府的法制工作机构与政府办公机构合并，行政复议机构实际上只是一个牌子；还有的地方政府部门没有行政复议机构，致使行政复议工作无法开展。随着行政复议制度在法制建设中的地位越来越重要，对行政复议的要求也会越来越高，建立一支行政复议的队伍显得极为重要。
加强行政复议机构的建设，建立稳定的、高素质的复议人员队伍。有行政复议任务的行政机关应当设立独立的行政复议机构，确保人员编制、办案经费和改善办案条件，并加强对复议人员的培训。没有一支稳定的、高素质的复议人员队伍，要发挥行政复议制度的作用，更好地实现行政复议的监督功能，是无法想象的。要从行政复议机构与队伍的建设上，解决工作中的一些问题，如对同级政府部门的具体行政行为的行政复议申请，交给隶属政府系统的法制部门办理，成了法制部门纠正政府其他工作部门的具体行政行为，操作有难度。另外，在实际工作中，凡涉及全面性工作的具体行政行为，都是上级主管机关事先批准实施的，上下级实为一体，即使上级主管部门受理对下一级行政机关的行政复议申请，作出的裁决也难以保证其具有权威性。因此，要提高行政复议机构的相对独立性，解决实际工作中的这些问题。
行政复议机构是指复议机关内设的具体办理有关行政复议工作的机构。目前承担行政复议工作的机构，包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据行政复议法的规定，县级以上地方各级人民政府的行政复议机构，应当设在政府法制工作机构，或者与政府法制工作机构合署办公。目前地方各级人民政府的行政复议机构基本上已比较健全，特别是省、市两级，绝大部分都设有法制工作机构。据有关部门统计，已有70％的县级人民政府设有法制工作机构，承担行政复议工作。
行政复议法明确规定了行政复议机构的职责：
第一，受理行政复议申请，审查行政复议申请是否符合法定条件。审查的主要内容是：申请人是否具备申请资格；申请理由是否正当；被申请人是否明确；是否超过申请复议期限；申请复议的案件是否属本机关管辖；申请复议的其他要求是否符合。符合法定条件的，应予受理。不符合法定条件的，应请申请人提供或者补充有关材料；属于不予受理的，应当由行政复议机关作出不予受理的决定，并书面通知申请人。依照本法规定，行政复议机构收到申请人的行政复议申请之日即为受理之日，如有不予受理情形的，应当在五日内作出不予受理的决定。
第二，向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料。调查取证是保证行政复议机关作出的复议决定正确与否的必备条件。在调查取证时，行政复议机构应当着重调取被申请人最初作出具体行政行为时的事实根据和规范性文件依据，听取有关组织和个人对行政机关作出的具体行政行为的意见和证言。由于行政复议机构的调查取证属于法定职责，因此，行政复议机构在履行这一职责时，有关组织和个人应当予以配合和协助。
第三，审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。行政复议机构受理行政复议申请后，应当依据事实与法律，对行政机关作出的具体行政行为进行审查，审查具体行政行为是否合法，除此之外还要审查具体行政行为是否适当。依照本法规定的审查决定程序，行政复议机构经审查后提出处理意见，拟订行政复议决定，报经行政复议机关负责人同意或者领导集体讨论通过后，作出行政复议决定。
第四，处理或者转送本法第七条所列有关规定的审查申请。依照行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织在申请对行政机关的具体行政行为行政复议时，提出对作出该具体行政行为所依据的行政机关规定的审查申请的，如果本行政复议机关有权处理的，就是申请审查的规定是本级政府的工作部门或者是下级政府作出的，如其不合法，本级政府依法可以予以撤销的，就应当按照本行政复议机关的职责分工，由承担对规范性文件备案审查的工作机构对申请审查的规定进行审查。实际上，往往承担备案审查任务的工作机构，是人民政府的法制工作机构，与行政复议机构是同一机构，因此规定行政复议机构有处理规范性文件审查申请的职责。如果申请审查的有关规定是本行政复议机关无权处理的，则应当在七日内转送有权处理的国家机关依法处理。
第五，对行政机关本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。行政复议法规定：“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”这是本法赋予行政复议机构的一项重要的监督职能。行政复议机构在政府中处于综合性工作机构的地位，超脱于具体工作部门的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量与判断是非。同时，行政复议机构是政府的法制部门，有责任监督政府及其工作部门依法行政工作。行政复议法对被申请人、行政复议机关违反本法规定的行为应当承担的法律责任作出规定，其中大部分法律责任是行政处分。行政处分的实施需要按照有关规定的权限与程序进行。实际工作中由于职责不清，往往导致事实上监督制度流于形式。行政复议法明确规定行政复议机构有处理建议权，就从法律制度上完善了行政处分的实施机制，保障了行政监督的有效性，也使行政复议机构在履行自己的职责时有了法律依据。
第六，办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项。行政复议法规定，行政相对人对行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，可以依法向人民法院提起行政诉讼。诉讼发生后，行政复议机关的法定代表人就应当出庭应诉。为了保证行政复议机关法定代表人履行其领导职责，减轻行政复议机关法定代表人出庭应诉负担，行政复议法规定，应诉事项由行政复议机构办理。行政复议机关法定代表人可以委托行政复议机构派人代表其出庭应诉。行政复议机构是专门负责行政复议案件的机构，它精通业务、熟悉案情，由其代为出庭比较合适。
第七，法律、法规规定的其他职责。由于其他法律、法规可以根据行政复议具体案件的不同情况，为行政复议机构规定其他的具体职责，行政复议法在这里作出原则规定，凡是遇有法律、法规对行政复议机构特别设定的权利、义务，行政复议机构都应当坚决执行与遵守。
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