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第6条 ←第二章 行政复议范围 ←中华人民共和国行政复议法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林。山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同、侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
【释义】 本条规定了可以申请行政复议的具体行政行为的范围。
具体行政行为是指行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。对下列具体行政行为不服的，可以申请行政复议：
一、行政处罚
行政处罚是指具有行政处罚权的行政机关或者组织依照法律、法规以及规章的规定对公民。法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予的制裁。我国大量的行政管理法律、法规和规章都规定有行政处罚，1996年3月17日八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》系统地对行政处罚的设定、种类、实施机关、处罚程序等作了规定，是行政机关实施处罚的主要法律依据。行政机关在对公民、法人或者其他组织实施处罚时应当严格按照行政处罚法和其他有关行政管理的法律、法规和规章的规定，否则，公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议。行政处罚法规定的行政处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等六类。这也是本项规定的内容，公民、法人或者其他组织对这些行政处罚不服的，都可以申请行政复议。
二、行政强制措施
行政强制措施是行政机关为了预防或者制止违法行为，对公民、法人或者其他组织的人身或财产采取的强制约束的具体行政行为。行政强制措施可以分为对人身的强制措施和对财产的强制措施两种。对人身自由的强制措施包括劳动教养、收容教育、收容遣送、强制传唤、强制戒毒、强行约束、强制带离、强制搜查等，对财产的强制措施包括查封、扣押、冻结财产等。行政强制措施与公民、法人或者其他组织的人身权或财产权密切相关，行政机关应当严格依法作出。目前，我国还没有一部统一的行政强制措施法，有关行政强制措施的规定散见于一些单行的法律之中，实践中还存在许多问题，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的现象还时有发生。对行政机关作出的上述行政强制措施不服的，都可以申请复议。
此外，还有一种与行政强制措施相近的行政行为，即行政强制执行。行政强制执行是指公民、法人或者其他组织不履行行政义务时，行政机关依法强制其履行，或使之达到与履行义务相同状态的行为。行政强制执行措施有直接强制和间接强制，直接强制包括对物的强制如强制划拨、强制收缴、强制拆除、强制销毁、强制收兑等，对人的强制包括强制拘留、驱逐出境等；间接强制包括执行罚和代执行。代执行是义务人不履行义务时，行政机关请第三人代为执行，费用由义务人承担的执行方式；执行罚是指义务人不及时履行而他人又不能代为履行义务时，行政机关为促使其履行而采用的科处新的金钱给付义务的强制执行方式。虽然行政强制执行是为了保护行政决定的履行而采取的强制措施，但错误的执行措施同样可以侵犯公民、法人或者其他组织的人身权或财产权，因此，也需要给予救济。依照我国现有的强制执行制度，行政强制执行主要由行政机关向法院申请强制执行，但是也有少数行政机关法律赋予了其强制执行的权力，如公安、海关、税务等行政机关。对于法院依照司法程序采取的强制措施，当事人可以通过司法途径寻求救济；对行政机关违法采取强制执行措施的，当事人可以通过司法途径寻求救济，也可以申请行政复议寻求救济。
三、对许可证、执照、资质证、资格证等证书的变更、中止、撤销行为
许可证和执照是指行政机关根据相对人的申请颁发的允许其从事某种活动的书面证明。许可证和执照的适用范围非常广泛，涉及社会生活各个方面。资质证一般是指企业或其他组织能够从事某种活动的能力证明。主要是在一些特定行业实行，如建筑业对建筑企业的资质要求。资格证书是公民具备某种能力的书面证明，也是其能够从事某项工作的前提条件。主要是对一些职业的要求，从事律师职业要有律师资格，从事医师职业要有医师资格，从事注册会计师职业要有注册会计师资格等。许可证、执照与资质证、资格证在性质上有一定区别，颁发许可证和执照是一种行政许可行为，而颁发资格证、资质证是行政认可行为或证明行为，是公民或组织具备某种条件或者具备某种能力的证明，在有些情况下，它是取得许可证或执照的前提条件。但是，不管是许可证、执照，还是资质证、资格证，都是公民、法人或者其他组织能够从事某种活动的所必需的，没有这些证书，公民或组织就不能从事相应的活动。因此，法律对取得这些证书的公民、法人或者其他组织的保护也应当是相同的。除法律、法规明确规定的情形外，行政机关不得违法变更、中止、撤销公民、法人或者组织的许可证、执照、资质证或资格证。对行政机关作出的有关资质、资格等证书变更、中止、撤销的决定不服的，可以申请复议。
四、行政确权行为
根据我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于集体所有。对于国有和集体所有的自然资源，公民、法人或者其他组织可以依法取得使用权。根据土地管理法、草原法、森林法、渔业法、矿产资源法等法律的规定，对土地、矿藏等自然资源的所有权或使用权予以确认和核发证书，是县级以上各级人民政府的法定职权。公民、法人或者其他组织对各级政府关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等的所有权或者使用权的决定不服的，可以申请行政复议。
需要注意的是，本项列举的自然资源中增加了“海域”，这是宪法中没有明确列举的，但也应当包括在宪法规定的“等”之内。海域的所有权属于国家，但公民或集体可以获得使用权，我国在领海和毗连区法、专属经济区和大陆架法以及渔业法、水法等都涉及到海域的管理和利用。因此，对行政机关作出的关于海域的使用权不服的，也可以申请行政复议。
五、侵犯经营自主权的行为
这里的经营自主权主要是指法律、法规赋予国有企业或集体所有制企业对所经营财产的占有、使用、收益和处分权、生产经营计划权、物资选购权、财务管理权、劳动管理权、产品销售权、工资津贴管理权、经营方式选择权等。赋予企业经营自主权是搞活企业的必要措施，保护企业的经营自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，是建立社会主义市场经济的内在要求，是深化经济体制改革的重要环节。企业的经营自主权也是法律、法规赋予企业的法定权利，因此，企业的经营自主权受法律保护，行政机关干预企业的经营，侵犯企业的经营自主权，企业可以申请行政复议。
私有企业、中外合资企业、中外合作企业、外资企业因所有制不同，企业所享有的经营自主权的范围也不一样，它们的经营自主权同样也受法律保护，如果行政机关干预其生产，侵犯其经营自主权，也可以申请行政复议。
六、干涉农业承包合同的行为
农村承包经营责任制是我国改革开放以后在农村推行的一项重要经济政策，它是由村（组）集体经济组织与其内部成员或其他承包者之间通过签订承包合同的方式，确立双方在生产、经营和分配过程中的权利义务。实行承包经营责任制是我国农村改革的一项成功经验，1993年7月2日第八届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》以法律形式肯定了这种经营方式，该法规定，国家稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制。集体所有或者国家所有由农村集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务。九届人大第二次会议通过的宪法修正案进一步肯定了这一经营方式，该修正案第十五条规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这是对我国农村改革成功经验的总结。但是，在实践中，一些地方的乡、镇政府对农业承包经营活动进行干预，擅自变更或者废止农业承包合同，侵犯了农民的经营自主权和财产权。因此，行政复议法将行政机关变更或者废止农业承包合同的纳入复议范围。
七、违法集资、征收、摊派等要求履行义务的行为
在我国，权利义务都是依法确定的，对于法定义务，公民、法人或者其他组织应当认真履行；不履行的，行政机关可以依法强制其履行。但是，行政机关无权要求公民、法人或者其他组织履行法定义务以外的其他义务，否则就是侵犯他们的合法权益。行政机关违法要求履行义务的行为有多种，其中最主要的是乱集资、乱收费、乱摊派，人们称之为“三乱”。据统计，每年各种行政收费就与国家税收大致相当，人们形容是“税收轻、利息重、滥摊乱收无底洞”。“三乱”的原因，一部分是因为税收制度和财政体制存在一定问题，财政收入不能保证不断膨胀的行政机关的正常开支，行政机关就运用手中的权力，收取各种费用，用于事业费用或单位福利；有的是一些地方政府违背量力而行的原则，在地方财政困难、经济脆弱的情况，急功近利，追求“政绩”，不顾企业、个人的承受能力，向企业、个人乱集资、乱摊派，搞建设，办教育等。“三乱”行为干扰了国家正常的财政、税收制度，加重了群众的负担，损害了政府形象，败坏了社会风气，为腐败提供了温床。虽然国家三令五申禁止“三乱”，但仍然是有令不行，有禁不止。行政复议法将违法集资、征收财物、摊派费用等纳入复议范围，是通过行政复议的方式，制止“三乱”行为，从而保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这里的“违法要求履行其他义务”是指违法要求承担“三乱”以外的其他财产或劳务负担。
八、不予颁发许可证、执照等许可行为
行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，作出允许其从事某项活动的行政行为，是行政管理的重要手段。在我国，法律、法规和规章中规定了大量的行政许可，涉及到经济、文化、环境、卫生、资源以及公民安全和公共秩序等社会生活各个领域，许可的形式包括颁发许可证、执照、资质证、资格证、准许证、特许证、登记证等证书形式，还包括审批、核准。注册等非证书形式。无论是证书形式还是非证书形式，非经许可，公民、法人或者其他组织就不能从事相应的活动，因此，依法取得许可是公民、法人或者其他组织的权利。如果符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的，公民、法人或者其他组织可以申请复议。需要注意的是，目前我国还没有对于行政许可的法律，所以行政许可工作还不规范，存在一些问题，行政许可的形式较多，本项规定只列举了行政许可的一些基本形式，对没有列举的其他行政许可形式，公民也可以申请复议。
九、未履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的行为
人身权利是指没有直接经济内容，与公民人身相关的权利，它包括人格权和身份权。其中人格权包括姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等。财产权是指有一定物质内容，直接体现为经济利益的权利，主要包括所有权及其他物权、债权和知识产权等。受教育权是指公民达到一定年龄并具备可以接受教育的智力时，通过学校或者通过其他教育设施和途径学习科学文化知识的权利。人身权利、财产权利和受教育权利都是受宪法保护的公民权利。我国还制定了一系列法律、行政法规，作出了更具体的规定，将保护公民、法人或者其他组织的人身权利、财产权利或者受教育权利的职责具体落实到不同的行政机关，如保护人身权利、财产权利主要是公安机关的职责，保护受教育权利主要是教育行政部门的职责等。公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政不作为，可以申请行政复议。
十、行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的行为
抚恤金是公民因公或因病致残或死亡时，由本人或其家属依法领取的生活费用。我国的抚恤金主要有两种，一种是遗属抚恤金，发放对象为革命烈士、因工牺牲或某些特殊原因死亡人员的家属；一种是伤残抚恤金，发放对象是因工致伤、致残者本人。社会保险金是公民在失业、年老、疾病、生育、工伤等情况发生时，向社会保障机构申请发放的社会救济金。社会保险金包括养老保险金、失业保险金、医疗保险金、工伤保险和生育保险金。目前，我国的社会保险制度正在建立之中，各项保险制度还不健全。最低生活保障费是向城镇居民发放的维持其基本生活需要社会救济金。建立最低生活保障线制度是现代社会保障制度的重要组成部分，是维护社会稳定的防线。各地根据本地区的经济发达程度和生活水平确定一个最低生活保障线的标准，达不到最低生活保障线的，可以向有关行政机关申请发放最低生活保障费。到1998年5月底，全国建立最低生活保障线制度的城市达到400多个。目前，最低生活保障费主要是由民政部门发放的。无论是抚恤金、社会保障金，还是最低生活保障费，都是公民生活需要的社会保障，行政机关没有依法发放的，都可以申请行政复议。
十一、其他具体行政行为
前十项规定具体列举了可能侵犯公民权利的具体行政行为，但未必全面，还可能出现其他侵犯公民权利的具体行政行为。本项的规定是为了弥补前十项列举不全面可能带来的遗漏，是一项兜底性规定，其目的是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。它表明只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以申请复议。
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