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第10条 ←第三章 行政复议申请 ←中华人民共和国行政复议法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第十条 依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。
有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。
同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。
公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。
申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。
【释义】 本条是关于复议申请人、第三人和被申请人的规定。
行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定的活动。进行行政复议首先要具备以下几个条件：一是申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；二是有明确的被申请人；三是有具体的复议请求和事实依据；四是属于申请复议范围；五是属于受理机关管辖；六是法律、法规规定的其他条件。本条对复议申请人、复议申请代理人、第三人、被申请人等作出了规定。
本条第一款对复议申请人作出了规定。复议申请人是指向行政机关提起行政复议申请的公民、法人或者其他组织。依照本法的规定，申请人应当具备以下几个条件：一是认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，当然这里只是申请人自己“认为”就可以，事实上这种“认为”可能有对有错，但不影响其申请行政复议的权利。二是依法向复议机关提出复议申请。三是对于公民来说，通常情况下申请人大多是有权申请行政复议公民本人，由自己提出复议申请，但有两种情况下有权申请行政复议的公民本人不能亲自提出复议申请，第一种是该公民是无行为能力人或者是限制行为能力人，不能自己申请行政复议，必须由法定代理人代为申请，需要注意的是这里的申请人仍是无行为能力或者限制行为能力的有权申请行政复议的公民；第二种是有权申请行政复议的公民死亡，其近亲属申请复议，由于该公民已经死亡，其近亲属就是申请人。四是对于法人或者其他组织来说，申请行政复议的多是法定代表人，当然也可以委托代理人提出复议申请。
本条第二款对几种特殊情况下的复议申请问题作出了进一步明确的规定。大致包括三个层次的内容：第一层内容是规定了有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议；这里主要解决的是复议申请人资格的继承问题，也就是说，有权申请行政复议的公民由于死亡而无能力再进行复议申请，其合法权益是否还给予保障，依照本法的规定该公民的近亲属，包括：配偶、父母、成年子女、兄弟姐妹等有权以自己的名义申请行政复议，从而维护有权申请复议公民和本人的合法权益，由于法律赋予了近亲属这种复议申请的继承权，在这里近亲属申请复议其地位应当等同于申请人，而不是法定代理人。第二层内容是规定了有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议；这里主要解决的是有权申请行政复议的公民行为能力欠缺，如何申请行政复议问题。根据我国民法通则的规定：不满十周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人，是无行为能力人；十周岁以上的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病人，是限制行为能力人。依照本法的规定，这两种人申请行政复议，要由其法定代理人代为申请。根据民法通则的规定，无行为能力人和限制行为能力人的法定代理人是其监护人，主要包括：未成年人的父母，如果父母已经死亡或者没有监护能力，其祖父母、外祖父母、兄、姐等；精神病人的配偶、父母、成年子女以及其他近亲属等。作为有权申请行政复议公民的法定代理人，在提出复议申请和参与复议过程中，有权依法行使代理权，同时承担相应的代理义务，在这里，有权申请行政复议的公民虽是无行为能力人或者是限制行为能力人，其行为能力欠缺，但仍具有权利能力，在复议过程中，该公民仍然是复议申请人。第三层内容是有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。这里主要解决的是申请人资格变更问题。这种情况大致有两类，一是有权申请行政复议的法人或者其他组织分立，一是有权申请行政复议的法人或者其他组织合并。在当前市场经济的条件下，这两种情况都会是经常发生的。对于合并成为一个新的法人或者组织的，这个新法人或者组织对合并前法人或者组织的权利和义务有合法的继承权，复议申请权也可以继承，新法人或者组织有权对行政机关作出的侵犯原法人合法权益的具体行政行为以自己的名义提起行政复议申请。但是对于分立的法人或者组织来说，就要具体问题具体分析，看原法人有权提出的行政复议问题侵犯的合法权益与分立后的哪个法人有关，这一权益就由谁继承，如果与两个分立的法人都有关，两个新法人都有复议申请权。但通常是这一权益只与其中一个法人有关，那么那个法人就有权作为复议申请人以自己的名义申请行政复议，而另一个法人则无权就此事作为复议申请人申请复议。总之，本款对这三种情况的规定，是为了使有权申请行政复议的公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利得以充分发挥，是为了保障管理相对人的合法权益，对防止和纠正违法或者不当的行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权有着积极的作用。本款的规定充分体现了行政复议法的立法宗旨。
本条第三款对行政复议第三人作出了规定。行政复议第三人是指，与行政复议的具体行政行为有利害关系，为维护自己的合法权益，经复议机关同意参加复议的公民、法人或者其他组织。根据本款的规定第三人要具备以下几个要件：第一，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系；这种利害关系可以是直接的，也可以是间接的。例如：某村民向镇政府申请建房，虚报多报户口，瞒报少报已有宅基地，镇政府工作人员未认真核查，发给其建房许可证，该村民开始建房，后经县土地管理局查明，对该村民给予行政处罚要求其退还非法占地，并处以罚款，该村民不服提起行政复议，这里镇政府就是以第三人的名义参加复议，因为镇政府与这一具体行政行为有直接利害关系。再如：某甲经工商局批准在一繁华地段摆摊售货，而某乙以某甲摆摊为由，对工商局不批准其在该地段摆摊，向上一级工商局提起行政复议，这里某甲与这个不批准摆摊的具体行政行为之间，有间接的利害关系，因此，某甲也是以第三人的身份参与这个行政复议。第二，第三人参与到复议中间来，一定是在复议申请已经受理，复议活动尚未终结的时候，如果行政复议还未开始，或者已经结束，都不会再有第三人的问题。第三，符合前两个条件，要想参加行政复议，成为第三人，还要经过复议机关的批准，这是为了一方面要保护第三人的合法权益，同时也要保护复议申请人的合法权益，防止不必要的干扰行政复议活动的情况发生。本款规定允许第三人参加行政复议，有几个目的：一是由于第三人与申请复议的具体行政行为有利害关系，第三人的参加，可以有助于对该具体行政行为多角度的审查，有利于复议决定的准确性；二是相关问题在一个复议活动中得以解决，有利于节省人力、物力；三是有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护行政行为的公正、合理。无论是复议申请人、还是第三人经过行政复议审查后，合法权益会受到保护，违法行为得以纠正，从而保障行政管理有效的实施。
本条第四款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。具体的说，被申请人是指申请人认为侵犯了其合法权益，复议机关通知其参加复议的行政机关。能够成为被申请人必须具备以下几个条件：一是应当是行政机关，而且是具有外部管理职能的行政机关（包括一些经法律、法规授权施行行政管理职能的组织），其共同的特点是对外有行政管理职能，监察部门。机关事务管理局尽管也是行政机关，由于其不行使对外的管理职能，不会成为行政复议的被申请人；二是实施了申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为，也就是说该行政机关（包括经法律、法规授权的组织）实施的具体行政行为与申请人提出的复议请求有必然的因果关系；如果没有实施申请人所指控的具体行政行为，或者实施的行为与复议请求无因果关系，不能成为行政复议的被申请人；三是经复议机关确认并通知其参加行政复议，说明行政复议机关已经受理了申请人的复议申请，并确定该行政机关或者组织为被申请人。
通常情况下，行政复议的被申请人应当是作出具体行政行为的地方各级人民政府及其所属部门且一般只有一个，但是由于行政管理的复杂性使作出具体行政行为的主体也变得十分复杂，行政复议的被申请人还可能有以下几种情况：一是人民政府依法设立的派出机关（包括地区行署或者盟、区公所、街道办事处）作为被申请人；根据地方组织法第六十八的的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据这一规定，目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种：一是省、自治区政府派出的行政公署、盟；二是县、自治县政府设立的区公所；三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看，它不是一级国家机关，不设与之相应的国家权力机关，但在其所管辖的范围内对本辖区的经济、社会、文化、治安等社会生活的方方面面行使着管理权，以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议，自然成为被申请人。二是政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人；当前一些政府工作部门，根据有关法律、法规和规章的规定，设立了一些派出机构，如：公安派出所、税务所、工商所等。这些派出机构有的依据法律、法规或者规章的规定可以以自己的名义作出具体行政行为。如：《治安管理处罚条例》第三十三条规定，“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时，公安派出所可以以自己的名义实施处罚。像这样的派出机构有权作出具体行政行为，因而引起了行政复议，自然可以成为行政复议的被申请人。三是法律、法规授权的组织作为被申请人；根据有关法律的规定，具有公共管理职能的组织经过法律、法规的授权，可以行使行政管理权。所谓授权是指：法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权，该组织取得了行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使行政管理权，以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权的产生是由于现有的行政机关和公务员不足以满足现实行政管理的需要，由法律、法规授权一些组织行使一定的行政管理权，同时规定相应的责任。由于这些组织是以自己的名义作出具体行政行为，那么公民、法人或者其他组织对于这些组织作出的具体行政行为不服，申请复议，这些组织就成为了被申请人。四是以共同的名义作出具体行政行为的两个以上行政机关作为被申请人；与前面介绍的情况不同的是，作出这个具体行政行为的主体不是一个机关，而是两个或者两个以上机关。出现这种情况，可能是地方政府相关部门组织联合大检查；也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综合执法；还有政府部门联合办公等等，凡是对以两个或者两个以上机关的名义作出的具体行政行为不服申请复议的，这两个或者两个以上机关就成为被申请人。五是作出具体行政行为的机关被撤销，继续行使其职权的行政机关成为被申请人；随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，各级政府都面临着体制改革问题，政府各部门的撤销重组，个别的分立都时有发生，这种情况的发生带来了行政管理职能的变化，使一些行政机关由此丧失了主体资格，使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。行政机关的主体资格变了，但是，行政机关作出的具体行政行为还客观存在，对于行政管理相对人来说仍然发生着法律效力，因此，行政管理相对人对这一具体行政行为不服，仍有申请行政复议的权利，这时该行政复议的被申请人就是继续行使其职权的行政机关。
本条第五款规定还明确规定申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。本法第二十条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”在这种情况下，如果复议申请人或者第三人认为必要，可以委托近亲属或者聘请律师代为参加行政复议，以更好的维护自己的合法权益。需要明确指出的是，行政复议法只规定了申请人和第三人可以委托代理人参加行政复议，而没有规定被申请人可以委托代理人，所以被申请人是不可以委托代理人参加行政复议的，如果行政复议机关组织情况调查会，向有关人员了解情况，被申请人必须到场，不可以委托律师等代理人。
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