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第23条 ←第五章 行政复议决定 ←中华人民共和国行政复议法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第二十三条 行政复议机关内负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。
申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。
【释义】 本条是关于被申请人答辩期限、举证责任以及申请人、第三人阅卷的有关规定。
行政复议工作坚持的及时原则，要求行政复议机关在受理、审理行政复议案件的各个环节中都能在法定期限内履行职责。为做好行政复议案件审理的准备工作，行政复议机构应当自复议申请受理之日起七日内，向被申请人送达有关受理的文书，通知被申请人参加复议，知晓申请人的要求和根据，并据依准备答辩书及有关证据、材料。这是复议机关确保案件及时审结的一项重要准备工作。但需要说明的一点是根据《行政复议法》第三十二条的规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。”而我国现行法律中明确规定了行政复议期限的，有的是三日，如《集会游行示威法》；有的是五日，如《治安管理处罚条例》等等，期限很短。对这种情况，行政复议机构应当在复议申请受理当即履行这项职责。
被申请人在收到复议机关送达的受理文书后，应当在法定期限内履行答辩义务，并向复议机关提交证据材料及作出具体行政行为所依据的规范性文件。这主要包括两方面的要求：
第一，期限。被申请人的答辩期限在行政复议法中规定为十天。即从收到受理文书次日起算应在十日内将拟制的答辩书及有关证据材料送达复议机关。如果被申请人逾期答辩或不提交答辩的，按照《行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，可能承担具体行政行为被撤销的后果。此外，按照行政复议法第三十六条的规定，被申请人不答辩的，可以对直接负责的主管人员和其他责任人员追究政纪责任，乃至刑事责任。但是，如前所述，如果复议期限比较短，被申请人应按复议机关确定的时限及时答辩，以免影响案件的及时审结。
第二，举证责任。行政复议中的举证责任是指复议当事人对自己提出的主张，有提供证据加以证明的责任。行政复议法要求被申请人“提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”并分别在第二十八条、第三十六条中明确规定了不举证的法律后果。行政复议法为什么规定被申请人承担举证责任呢？行政复议要解决的中心问题是被诉具体行政行为的合法性和适当性问题，而被诉具体行政行为又是被诉行政机关单方面的意志作出的。从整个行政法律关系来看，占支配地位的是被诉行政机关；从行政程序全过程来看，行政机关在以职权开始的行政行为中事实上处于“主张者”的地位。在行政法律关系中，申请人和被申请人处于不平等的地位，他们之间是一种管理与被管理的关系。行政法律关系的产生基于行政机关的单方面的行为。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规等规范性文件作依据。因此，在行政复议中，审查的客体是行政机关作出的具体行政行为，理所当然的应由行政机关对其作出的具体行政行为负举证责任，提供为什么作出该项具体行政行为的证据。
第三，行政机关应当遵守“先取证，后裁决”的法律程序规则，即行政机关在作出决定之前，必须有事实根据，不得在没有事实根据的时候作出任何决定。如果不遵守这一规则，就是在程序上违法或滥用职权。进入行政复议程序之后，如果行政机关举不出证据，只能证明它已经违反了行政程序规则。被申请人在取证方面具有比申请人更为优越的条件。申请人可能因经济上、管理制度上的种种障碍，难于全面收集证据；对于行政机关作出的处理，申请人可能作不到全面了解；在某些情况下，申请人缺少保存证据的能力。而被申请人在行政程序中，作为国家执法机关，享有足够的行政权力收集和调取证据：它有国家提供的经费和专业技术人员，拥有足够的搜集证据的能力，如进行鉴定、勘验等。正是由于被申请人在取证方面具有优越条件，让被告承担举证责任更有利于弄清案件真实情况。
让行政机关承担举证责任，有利于促使行政机关依法行政，有利于促使行政机关在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，切实做到“先取证，后裁决。”
在行政复议中被申请人主要应提供六方面的证据材料：第一，作出具体行政行为的事实根据。在行政复议中，相对人的行为是否合法，具体行政行为的作出是否必要，以及条件是否具备等，都应由被申请人提供证据加以证明。如某人因违反食品卫生法而受到处罚，那么在复议中，卫生行政主管部门就应当提供能证明相对人违反食品卫生法的一切证据。第二，适用法律和其他规范性文件的依据。在提供依据同时，还应提供证明适用这些法律、法规和规范性文件的正确性的证据。第三，作出具体行政行为符合法定程序的证据。违反法定程序作出的具体行政行为往往会侵害相对人的合法权益。所以，被申请人应提供关于该项行政行为合法程序的证据，包括有关通知书、告知书、笔录、送达回执等。第四，关于是否滥用职权的证据，滥用职权即违反权利的目的而行使权利。行政机关应根据法律并结合行政实践解释其行使权利的目的。第五，关于具体行政行为适当的证据。根据行政复议法之规定，具体行政行为明显不当的，复议机关可以决定撤销或变更。因此，行政机关应当提供其行政行为适当的证据。第六，对于不履行或者拖延履行法定职责的，被申请人应提供存在合法事由或正当理由的证据。
应当强调，为保证行政复议的公开、公正，行政复议法规定，申请人、第三人可以阅卷，了解被申请人的答辩意见，以及提交的证据、材料等。草案曾规定，经行政复议机关同意后，申请人才可以查阅有关资料。常委委员提出，申请人查阅有关资料是应当予以保证的，不必经行政复议机关同意，所以行政复议法明确规定，除非涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私权外，复议机关均不得以种种理由和借口拒绝当事人阅卷。
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