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第11条 ←第二章 防洪规划 ←中华人民共和国防洪法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第十一条 编制防洪规划，应当遵循确保重点、兼顾一般，以及防汛和抗旱相结合、工程措施和非工程措施相结合的原则，充分考虑洪涝规律和上下游、左右岸的关系以及国民经济对防洪的要求，并与国土规划和土地利用总体规划相协调。
防洪规划应当确定防洪对象、治理目标和任务、防洪措施和实施方案，划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，规定蓄滞洪区的使用原则。
【释义】本条是关于防洪规划的编制原则及防洪规划的内容的规定。
一、编制防洪规划的原则。根据本法第二条的规定，防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。这是我国防洪工作所应遵循的基本原则。防洪规划是整个防洪工作的基础性工作，是防治洪涝灾害的总体行动部署，因此，编制防洪规划也必然要从防洪工作的总体要求出发，遵循防洪工作的基本原则。为了确保防洪规划的科学性和在实施中切实可行，本条根据防洪工作的基本原则，结合对编制防洪规划的具体要求，确定了编制防洪规划的几项具体原则。
1．确保重点、兼顾一般的原则。人口稠密，经济发达，财富集中的大中城市，作为国家重要交通枢纽的铁路、公路干线以及作为国民经济支柱产业的大型骨干企业，是我国的防洪重点。编制防洪规划时要充分考虑上述地区和企业的防洪需要，确定科学的治理目标和缜密的防洪实施方案，当洪水来临时，确保上述重点城市的社会经济秩序不受干扰，重要的铁路和公路干线畅通无阻，大型骨干企业保持正常的生产秩序。我国是一个发展中国家，财力和物力十分有限，为了最大限度地保护人民生命和全社会财富的安全，将洪涝灾害所造成的损失降低到最小，根据我国社会经济的发展状况，必须实行确保重点的原则。而这一原则只有在防洪规划中充分体现出来，在具体的防洪工作中才能得以实现。因此，编制防洪规划要强调确保重点。在确保重点的同时，也要兼顾一般。在编制防洪规划时要注意充分发挥所实施的各项防洪措施的综合效益，考虑除防洪重点以外的一般受灾对象的防洪安全，特别是对受洪水威胁的城市、经济开发区、工矿区和国家重要的农业生产基地等，有能力的地区也应当对其重点保护。
2．防汛和抗旱相结合的原则。这一原则要求在编制防洪规划时，注意发挥水的多种功能，根据我国旱灾的活动规律，合理布局防洪设施，安排水库在汛期的后期及时蓄水，利用洪水解决某些地区的干旱问题。我国既是一个洪涝灾害频繁的国家，又是一个十分缺水的国家，一些地区在遭受洪涝灾害的同时，另一些地区往往干旱严重，因此，只有在兴水利、除水害的基础上，综合开发利用和保护水资源，才能从根本上解决我国既多水、又缺水的实际问题。具体到防洪工作上，即要求坚持防汛不忘抗旱，防汛和抗旱相结合。防洪规划作为防洪工作的总体安排，在防洪工作的设计上就要体现这一原则。
3．工程措施和非工程措施相结合的原则。防洪的工程措施是指通过修建各种工程的办法来控制和抗御洪水以减少洪水灾害损失的一种防洪对策，包括修建大堤、防洪墙、分洪工程、河道整治工程、水库建设工程及有关的水土保持工程等等；非工程措施是指通过政策、法律以及修建防洪工程以外的其他手段，减少洪水灾害损失的对策，包括洪泛区管理工作、河道清障措施、洪水预警系统、洪水保险、洪涝灾害的救济以及对超标准洪水的防御措施等等。从人类抗御洪水的历史发展来看，工程措施是人类防洪的主要手段，但是单靠工程措施难以完全控制洪涝灾害所带来的损失。比如，目前堤防仍然是各国最主要的防洪措施，但受工程经济效益和安全度的限制，堤防不可能无限制加高，加之洪水灾害的大小难以事先确定，因此，一遇超过堤防防护能力的洪水，必须采取其他防御措施，否则将造成难以弥补的损失；遇到全流域的特大洪水时，现有的防洪控制枢纽难以完全抵挡。近些年来，随着经济的发展，洪泛区的人口大量增长，造成过度开发，在河道里设障的情况也屡屡发生，其结果是虽然修筑了较高标准的堤防，当洪水来临时，损失仍然有增无减。我国的洪水灾害，有洪峰高、流量大和突发性强的特点，如果要求完全用工程措施加以控制，普遍提高江河防洪能力，也难以做到。可见，只有在推进工程措施的同时，强调采取加强洪泛区的管理等非工程性措施，将二者结合起来，形成防洪系统，才能有效地防治洪水。编制防洪规划必须坚持工程措施和非工程措施相结合的原则，既要对修建各种防洪设施作出安排，也要具体规定对洪泛区、蓄滞洪区的管理措施及实行洪水预报和警报措施、救灾措施等等。目前我国的防洪实践中，对蓄滞洪区的管理存在很大的问题，占用河道的现象十分严重，大力提倡加强非工程性措施，健全有关的法律、法规，增强人民的防患意识对我国的防洪工作具有重要的意义。
4．遵循洪涝规律，体现国民经济对防洪的要求的原则。防洪的根本目的是为了减少洪涝损失，维护人民生命和财产的安全，保障全社会经济的不断发展。防洪规划应当充分体现国家经济发展的不同阶段对防洪工作的不同要求，以保护经济的发展为目标，采用适应当前阶段经济发展状况的对策，与经济发展和人民生活紧密相联。只有这样，才能使防洪规划更加切实可行。同时，防洪的主要内容是要通过采取一系列有效的措施，防御和减轻洪涝灾害，而洪涝灾害是一种自然现象，有其发生和发展的客观规律，人类只有在掌握了洪水活动的客观规律的基础上才有可能采取相应的对策，战胜洪水。因此，编制防洪规划，必须始终遵循这一原则，在充分研究洪水灾害的成因、发生规律和历史特点等的基础上，综合考虑上下游、左右岸的关系，统一作出防洪部署。如果不遵循这一原则，就会将整个防洪工作引入歧途，事倍功半。
5．防洪规划与国土规划和土地利用总体规划相协调的原则。综合开发利用水土资源是国民经济发展的必然要求，为此，国家制定国土规划和土地利用总体规划，指导水土的整治，安排土地的利用，这其中也包括对江河的整治及对河道管理范围内的土地、蓄滞洪区内的土地作出的土地利用的综合规划。因此，在编制防洪规划，安排水利工程和河道整治工程时，要注意与国家国土规划和土地利用总体规划相协调。
二、防洪规划的内容。编制防洪规划是一项涉及面广且十分复杂的工作，其中包括的内容很多，本条只规定了防洪规划的以下几项主要内容：一是确定防护对象，要求根据国民经济发展的需要，从确保重点，兼顾一般的原则出发，确定不同的防护对象；二是确定治理目标和任务，包括根据不同防护对象的重要性和洪水灾害的严重程度，结合现有的防洪条件确定适当的防洪标准；三是制定防洪措施和实施方案包括选择优化防洪系统和防洪调度方式等等；四是划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，规定蓄滞洪区的使用原则。根据本法第二十九条的规定，洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区；蓄滞洪区是指河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等；防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。蓄滞洪区是调蓄洪水的重要场所，当较大洪水来临时，为了保护防洪保护区的安全，尽量减少损失，需要按照“牺牲局部，保护全局”的原则，利用蓄滞洪区进行分洪和滞洪。这些地区的范围的划定及如何使用与这些地区所在区域的洪水特点和防洪需要直接相关，并且涉及许多地区、部门的切身利益，必须统一协调，综合考虑。一旦确定，必须毫无保留地予以执行。为了保证划定上述区域范围和使用上述有关区域的科学性和严肃性，为对上述区域的管理提供可靠的依据，需要在防洪规划中加以规定。
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