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第21条 ←第三章 治理与防护 ←中华人民共和国防洪法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第二十一条 河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，加强防护，确保畅通。
国家确定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段、湖泊，省、自治区、直辖市之间的省界河道、湖泊以及国（边）界河道、湖泊，由流域管理机构和江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门的划定依法实施管理。其他河道、湖泊，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门或者国务院水行政主管部门授权的机构的划定依法实施管理。
有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。
流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定。
【释义】本条是关于河道、湖泊管理体制和河道、湖泊管理范围划定的规定。
一、我国河流众多，流域面积100平方公里以上的河流有5万多条，总长度约45万公里。水面面积1平方公里以上的湖泊2300多个，总贮水量为7088亿立方米。河道是降雨径流的汇集地，又是排水、泄洪的通道，兼有输水、航运、养殖等多功能。因此，河流、湖泊沿岸大多成为人口密集、经济发达的地区。如我国的长江、黄河中下游地区，是我国社会经济发达的区域，集中着全国二分之一的人口、三分之一的耕地、四分之三的工农业总产值，我国的城市也都依水兴建。因此，防治洪水泛滥就成为各个历史时期防洪工作的重点，而其中加强河道管护就成为是否有效完成防洪工作的基础。
加强河道管护必须明确河道、湖泊管理的主体和客体，即由谁来管理、管理多大范围等事项。河流洪水是按照流域水文单元汇集的，上下游、左右岸、干支流联为一体，不可分离，是一个天然的系统，也就是本条所称的水系。其中“水系”是指由河流的干流和各级支流，以及流域内的湖泊、沼泽或地下暗河形成彼此相连的集合体，又称河系。由于地形、地质构造的不同和气候等因素的影响，各个水系的形状各异，并形成各个水系所具有的独特水文情势。按照自然规律和治水规律的要求，按水系统一管理比较科学，可以统筹兼顾各地区、上下游之间的利益，以求得到最大的效益。因此，确定在国家的重要江河、湖泊（包括长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河和太湖）设立了流域管理机构，各省、自治区、直辖市也设立了许多流域管理机构。根据国务院流域管理机构“三定”方案的规定，流域管理机构是水利部在各个流域的派出机构，在流域范围内代水利部行使水行政职能，按照水利部的授权协同地方执行《水法》，协助水利部负责流域内跨省、市河流及国际界河的治理与防洪安全，统筹各个流域水资源的综合开发、利用和保护，协调流域内省际水事纠纷及行业间的水事矛盾。这就是河道、湖泊按水系统一管理。同时，由于国家行政管理体系是按照行政区域建立的，并以行政区域为单元实施行政管理，所以在河道、湖泊的管理上，也应与国家行政管理体制相衔接，充分发挥各级政府及其水行政主管部门的作用，以提高管理效能。因此本条规定河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。
二、按照统一与分级管理相结合的原则，本条第二款规定了河道、湖泊的管理体制是：国家确定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段、湖泊，省、自治区、直辖市之间的省界河道、湖泊以及国（边）界河道、湖泊，由流域管理机构和江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门的划定依法实施管理。其他河道、湖泊，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门或者国务院水行政主管部门授权的机构的划定依法实施管理。
三、本条第三、四款是关于河道、湖泊管理范围及其划定的规定。从狭义上讲，河道就是指河流，也就是江河的天然水流和天然河床。但是随着人们整治江河、防治水害、开发水利事业的发展，河道内建设了许多河流整治工程、堤防、护岸工程，河流已经不再是纯自然状态，河道内的各种防洪工程设施已经成为河道不可分割的组成部分。因此，河道的管护也必须从狭义的范畴脱离出来，才能真正达到管护的目的。为加强河道、湖泊的管理，防止在河道、湖泊附近从事有碍其管护的活动，确保防洪安全，需要划定一定的区域作为河道、湖泊的管理范围，由水行政主管部门实施管理。本条第三款将河道分成有堤防的河道和无堤防的河道，并分别规定了河道管理范围划定的原则，即有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。《河道管理条例》中已有此规定。《防洪法》将《河道管理条例》实施多年来行之有效的规定上升为法律规范，使其更加明确具体。《河道管理条例》颁布实施以来，全国普遍开展了河道、湖泊管理范围的确权划界工作。1992年原国家土地管理局、水利部联合发布了“关于水利工程用地确权有关问题的通知”（［1992］国土（籍）字第11号），对水利工程用地及其管理和保护范围内的土地的划界、登记发证问题作出了规定。河道、湖泊管理范围的具体划定，依照本条第四款的规定，流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照有无堤防的不同情况分别界定。
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