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第7条 ←第二章 法律 第一节 立法权限 ←中华人民共和国立法法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第七条 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。
全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
【释义】本条是关于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，以及全国人大及其常委会各自立法权限的规定。
本条内容源于宪法第五十八条、第六十二条和第六十七条的规定。宪法规定，刑事、民事、国家机构的和其他方面的基本法律，由全国人民代表大会制定。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分修改，但是不得同该法的基本原则相抵触。在实际立法工作中，全国人大及其常委会按照宪法的规定执行，没有什么问题。因此，立法法对全国人民代表大会和常务委员会关于立法权限的划分，仍然按照宪法的规定加以规定。本条规定包括以下几方面内容：
一、全国人大及其常委会行使国家立法权
(一)立法与立法权
对于立法的概念，不同的国家有不同的理解。在我国，立法是指特定的国家机关，依据法定的职权和程序，制定、修改、补充、废止和解释法律、法规的活动。广义上的立法，还包括由最高国家立法机关授权其他国家机关制定法规的活动，以及上级立法机关对下级立法机关制定法律、法规进行监督的活动。我国立法活动的主要特征是：(1)立法必须由特定的国家机关主持；(2)立法必须反映人民的意志；(3)立法必须依照法定的程序进行；(4)立法必须是对普遍性的社会行为制定具有普遍约束力的规范。
立法权是相对于行政权、司法权而言的国家权力，是指有权立法的机关制定、修改、补充、解释或者废止法律、法规的权力。它是国家权力体系中最高的或最重要的权力。因为谁拥有立法权，就意味着它有权为社会的一部分和每个成员制定规则。就立法的实体性权力而言，立法权通常是指法律的制定权、批准权、修改权和废止权等。就立法的程序性权力而言，立法权包括提出法律案的权力、审议法律案的权力、表决法律案的权力和公布法律的权力。
(二)国家立法权
国家立法权是立法机关以国家名义制定法律的权力，是独立、完整和最高的国家权力，它集中体现了全体人民的共同意志和整体利益，是维护国家法制统一的关键所在。在单一制国家，国家立法权只有一个。
根据宪法、全国人大组织法、国务院组织法以及地方组织法和民族区域自治法的规定，我国立法体制是：国家的立法权由最高国家权力机关全国人大及其常委会行使，全国人大及其常委会制定法律。除此之外，还有不同层次的立法活动：一是国家最高行政机关国务院制定行政法规的活动；二是省、自治区、直辖市以及省会市和较大市的人大及其常委会制定地方性法规的活动；三是民族自治地方制定自治条例和单行条例。按照全国人大的授权，深圳、厦门等经济特区制定法规的活动。此外，还有国务院各部门制定部门规章和省、自治区、直辖市以及省会市和较大市的人民政府制定政府规章的活动。制定规章，从本质上来说，属于执行法律和法规的行政行为。
在这个多层次的立法体制中，全国人大及其常委会的立法权是最高立法权，又称国家立法权。宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”适应执行法律和行使行政管理职权的需要，国务院可以依据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。为充分调动地方的积极性和主动性，各地根据本地的具体情况和实际需要，可以拥有一定的立法权限。但是，国务院的制定行政法规权，虽然带有一定的立法性质，从权力归属上讲，仍属于行政权，而不是国家立法权。各地权力机关制定地方性法规的权力属于地方立法权，也不是国家立法权。因此，立法法根据宪法的规定，规定国家立法权由全国人大及其常委会行使。
全国人大及其常委会的国家立法权具有以下特点：
1.最高性。全国人大及其常委会立法权的最高性体现在两个方面。一方面，在我国的国家权力体系中，全国人大及其常委会的立法权，是为国家和全社会创制各项制度和行为规范的权力，其他任何国家权力都必须无条件地服从这一权力。宪法和法律一经制定实施，一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织以及公民个人，都必须予以遵守。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。另一方面，在我国多层次的立法体制中，全国人大及其常委会的立法权处于最高和核心地位，其他任何机关制定的规范性文件都不得与宪法、法律相抵触。适应执行法律和行使行政管理职权的需要，国务院可以依据宪法和法律制定行政法规。为充分调动地方的积极性和主动性，各地根据本地的具体情况和实际需要，可以拥有一定的立法权限。但行政立法权和地方立法权都必须以国家立法权为依据，行政法规不得同宪法和法律相抵触；地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；自治条例和单行条例不得对宪法和民族区域自治法的规定作出变通规定，不得违背法律和行政法规的基本原则。全国人大及其常委会立法权的最高和核心地位，要求国家立法权之下的任何一级立法权都必须服从国家立法权，以国家立法权为最高准则。
2.主权性。从国家主权或者人民主权的意义上看，立法权是国家主权的体现，它集中体现了国家和全体人民的意志。全国人大及其常委会作为国家最高立法机关，是反映全体人民意志和利益的代表机关，由它通过法定程序制定的法律，体现的是人民的主权和国家的主权。
3.独立性。作为国家权力体系的重要组成部分，国家立法权是相对独立的权力，它独立于行政权和司法权之外，并高于行政权和司法权。一方面，国务院、中央军委和最高人民法院、最高人民检察院对全国人大及其常委会有立法提案权，但这些机关享有的只是立法权中的部分程序性权力，而非完整的立法权，不得左右全国人大及其常委会的立法权。另一方面，我国不实行三权分立制度，人民将国家的最高权力集中交由全国人大及其常委会行使。在此基础上，全国人大及其常委会又将行政权和司法权交由行政机关、审判机关和检察机关行使，而自身保留了立法权和其他国家权力，这是保证行政机关和司法机关对人大负责、受人大监督的重要前提。
(三)国家立法权的行使
我国的根本政治制度是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，国家行政机关、审判机关和检察机关都由它产生，向它负责并报告工作，并受它监督。
全国人民代表大会虽然是最高国家权力机关，但并不代替其他国家机关去工作。法律被全国人民代表大会制定后，行政机关通过行使行政管理职权去执行法律，审判机关和检察机关依据法律去行使审判权和检察权。它们各司其职、各负其责，共同对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。全国人民代表大会在国家政权机关中处于核心地位。
1982年宪法以前，国家立法权仅为全国人民代表大会所专有。1954年宪法规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”，全国人民代表大会常务委员会只有“解释法律”和“制定法令”的权力。实践证明，仅由全国人民代表大会立法，不能适应现实的需要。1955年第一届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，“依照宪法的精神，根据实际的需要，适时地制定部分的法律，即单行法规。”这一规定使全国人大常委会实际上获得了立法权。为了适应实际情况发展变化的需要，及时对全国人民代表大会制定的法律进行修改，1959年第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议，“授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”这一规定赋予了全国人大常委会在大会闭会期间，对大会制定的法律进行修改的权力。
适应改革开放和现代化建设，特别是加强社会主义民主法制建设的需要，1982年宪法规定，全国人民代表大会和它的常务委员会共同行使国家立法权。彭真同志在宪法修改草案报告中对为什么要赋予全国人大常委会以国家立法权是这样解释的：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”这是现行宪法赋予全国人大常委会国家立法权的初衷。近20年来，全国人大常委会充分履行这一宪法权力，制定了一大批法律和有关法律问题的决定，为改革开放和现代化建设提供了重要法律保障。
全国人大常委会和全国人民代表大会共同行使立法权，并不意味着它就和全国人民代表大会享有平等的法律地位。全国人大常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间，可以经常性地行使国家立法权。但是，常委会的国家立法权仍然从属于全国人民代表大会的国家立法权，对于全国人大常委会不适当的决定，全国人民代表大会有权予以改变或撤销。
在修改1982年宪法的过程中，对于如何规定全国人大及其常委会的立法权，曾经存在过不同意见。第一种意见认为，应当沿用1954年宪法，规定全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关。这样有利于维护社会主义法制的统一和尊严，不至于法出多门，各自为政。第二种意见认为，宪法草案的其他条款已经规定全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；国务院可以制定行政法规；省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例。由此可见，地方人大可以行使地方立法权，如果再规定全国人大是行使国家立法权的“惟一”机关，就互相矛盾。第三种意见认为，全国人大和它的常委会不是惟一的制定法的机关，因为省和直辖市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。但是，国家立法权和制定地方性法规的权力是有区别的，前者只能由全国人大和它的常委会行使，效力及于全国；后者是由地方人大和它的常委会行使，效力只及于本地区。因此，应当规定，全国人大和它的常委会是行使国家立法权的机关。宪法这样规定，既有利于发挥中央和地方两方面的积极性，又可避免将两种立法权等同起来。当时的宪法修改委员会采纳了这一意见。长期的立法实践证明，宪法的这一规定是适当的。它不仅科学地区分开了国家立法权与地方立法权，也在客观上为区别全国人大及其常委会的国家立法权与国务院执行法律的制定行政法规权提供了宪法依据。
二、全国人大的立法权限
(一)如何正确理解全国人大的立法权限
在制定立法法的过程中，有的同志提出，全国人大的立法权应当有所限制，应当有一个范围，它不能用自身的判断去行使一切立法权；否则就意味着所有立法权都属于全国人大。这一意见与宪法的规定和人民代表大会制度并不相符。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民选出自己的代表组成全国人民代表大会，并通过全国人民代表大会去行使国家权力。与西方三权分立不同，它在塔形的国家机构体系中位居最高层和中心地位，其立法权限从理论上讲是无限的。凡是应当由立法加以规范的事项，全国人民代表大会都有权立法。
但是，全国人民代表大会的立法权实际上又受到多方面限制。归纳起来，这种限制因素至少有以下一些：(1)宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则，全国人大也应当如此。因此，全国人大行使国家立法权必须以宪法为依据，不得违背宪法。(2)全国人民代表大会由人民选举自己的代表组成，它在立法过程中必须充分反映人民的意志和愿望，保证人民当家作主的地位，而不得制定违背人民意志和利益的法律。(3)我国地域辽阔，人口众多，各地发展很不平衡，不可能所有事项都由全国人大统一立法。(4)全国人大虽然是最高国家权力机关，但在中央，它不代替它的常设机关全国人大常委会的工作，不代替“一府两院”的工作；在地方，它也不代替各级政权机关的工作。(5)我国历史上缺乏法治的传统，建国以后，民主法制建设起步较晚，立法任务相当繁重。如果全国人大对各类事项都事无巨细进行统一立法，就不能适应改革开放和市场经济的紧迫要求。因此，全国人民代表大会不可能也没有必要将国家各个层次的立法权都纳入自身的权限范围内，它行使国家立法权时必须坚持“有所为、有所不为”的原则，对自身立法的事项作出科学的界定，主要任务应当是制定基本法律，同时，根据需要和可能，也可以制定其他重要的法律。
(二)全国人大制定“基本法律”
1.基本法律。宪法规定，全国人大制定基本法律。什么是“基本法律”？可以从以下两个方面理解：一方面，从法律的性质上看，“基本法律”对某一类社会关系的调整和规范，在国家和社会生活中应当具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。另一方面，从调整的内容上看，“基本法律”所涉及的事项应当是公民的基本权利和义务关系；国家经济和社会生活中某一方面的基本关系；国家政治生活各个方面的基本制度；事关国家主权和国内市场统一的重大事项；以及其他基本和重大的事项。
由上可见，“基本法律”在国家的政治、经济和社会生活中，在社会主义法律体系中都占有特别重要的位置，对基本法律的制定和修改实质上就是最高国家权力的体现之一，它理所当然属于全国人民代表大会。
2.基本法律的范围。基本法律的范围，包括刑事的基本法律、民事的基本法律、国家机构的基本法律和其他的基本法律。所谓“其他的基本法律”，是指除刑事的、民事的和国家机构的以外其他方面必须由全国人民代表大会制定和修改的重要法律。到目前为止，由全国人民代表大会制定和修改的基本法律有近40件，而其中为数不少属于“其他的基本法律”，主要包括兵役法、教育法、工会法、全民所有制工业企业法、外商投资企业和外国企业所得税法等。而多年来立法和执法的实践也证明，全国人民代表大会制定的其他基本法律在国家和社会生活的不少方面都发挥了重大作用。
在立法法的制定过程中，有的同志提出，应当对“基本法律”的范围作出具体的列举，以便于各方面更好地理解和执行。立法机关经过反复研究，多数意见认为，现在正处于改革开放的关键时期，许多社会关系还没有完全定型，将“基本法律”的事项进行一一列举存在许多实际困难。因此，本法仍然沿用宪法的有关规定，对“基本法律”的事项不作一一列举。
(三)全国人大有权制定和修改非基本法律
宪法规定全国人大制定基本法律，并不意味着全国人大只能制定基本法律，非基本的法律全国人大就无权制定。宪法规定的意义仅在于，基本法律必须由全国人大制定，至于非基本的法律，宪法虽然没有明确规定全国人大可以制定非基本法律，但宪法第六十二条规定，全国人大可以行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这当然包括可以制定非基本法律。所以只要全国人大认为必要，它完全可以制定非基本法律。
总之，全国人大作为最高国家权力机关，其立法权限范围是十分宽泛的，不仅可以制定基本法律，也可以制定非基本法律，但重点应当是基本法律。
三、全国人大常委会的立法权限
全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分，在全国人民代表大会闭会期间行使部分最高国家权力。因此，全国人大常委会也享有广泛的立法权，但比起全国人民代表大会来，立法权受到一定的限制。综合宪法和立法法对全国人大常委会立法权限的规定，全国人大常委会的立法权限，主要有以下两个方面：
(一)制定和修改非基本法律
除基本法律以及涉及全国人大权限和工作程序的非基本法律外，凡应当由法律规定的事项，全国人大常委会都有权立法。也就是说，绝大部分的非基本法律都属于全国人大常委会的立法权限范围。近20年来，适应改革开放和市场经济建设的需要，全国人大常委会加快立法步伐，制定和修改了一大批法律，内容涉及国家的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、土地管理、环境保护等各个方面，形成了有中国特色社会主义法律体系的框架，对保障改革开放和现代化建设的顺利进行发挥了重要作用。
(二)对全国人大制定的法律进行补充和修改
为什么要赋予全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改的权力？主要有以下原因：1.全国人大常委会作为全国人民代表大会的常设机关，是最高立法机关的组成部分，在全国人民代表大会闭会期间行使国家立法权。2.全国人民代表大会人数多，每年只开一次会，会期很短，议程较多，不可能对各项法律进行补充和修改，而由全国人大常委会进行补充和修改，可以使全国人大集中精力处理好必须由它处理的重大问题。3.由于社会生活的发展变化很快，新情况和新问题不断出现，因此，对全国人大制定法律的补充和修改任务相当繁重，应当成为一项经常性的工作。赋予全国人大常委会行使该项权力，可以使一些急需补充和修改的法律及时得到补充和修改。4.全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改，不会影响全国人大行使立法权，也不存在架空全国人大的问题。因为，一方面，全国人大认为必须由它进行补充和修改的法律，它有权决定自行补充和修改。另一方面，宪法第六十二条规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。全国人大认为常委会的补充和修改不适当时，有权予以改变或者撤销。
多年来，全国人大常委会对全国人大制定法律的补充和修改工作，取得了重要成就。一方面，这些补充和修改满足了客观形势的紧迫需要。比如，1982年3月五届全国人大常委会第二十二次会议通过的关于严惩破坏经济的犯罪的决定，1983年9月六届全国人大常委会第二次会议通过的关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定等，对刑法、刑事诉讼法进行了补充和修改，对惩罚犯罪、维护社会秩序、保护改革开放和现代化建设事业的顺利进行都起到重要作用。另一方面，这些补充和修改为全国人大的进一步立法提供了宝贵经验。全国人大在1996年和1997年分别对刑事诉讼法和刑法进行的全面修改和完善，就是以全国人大常委会十几年来补充和修改刑事诉讼法和刑法所积累的经验为基础的。
同时，全国人大常委会对全国人大制定法律的补充和修改受到一定的限制：第一，只能在全国人大闭会期间进行补充和修改。第二，这种补充和修改必须限于“部分”的范围内，即在原有法律的基础上增加部分内容，或者对原有法律的内容进行部分改变。但对“部分”的含义不能仅进行量的理解，不能认为补充修改的法律条文在数量上不得超过一定的比例。比如，1980年9月10日五届全国人大第三次会议通过的个人所得税法共有15条，而1993年10月31日八届全国人大常委会第四次会议对个人所得税法进行了大幅度修改和补充。其中，对13个条文的内容进行了修改，增加了3个条文。对于这样广泛的修改和补充就不能简单地用量的比例来界定“部分”的含义。第三，这种补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。所谓“法律的基本原则”，是指贯穿于该法律始终的核心和精神，也即该法律的基本原则、指导思想和基本任务。一般说来，法律的“基本原则”规定在该法的总则中，也有些“基本原则”明确规定或者暗含在法律总则之后的具体条文中。所谓“不抵触”是指对法律的补充和修改不得违背该法律的基本原则。比如，全国人大常委会对上述个人所得税法虽然进行了很多修改和补充，但这种修改和补充非但没有与该法的基本原则抵触，相反，它进一步完善了该法深化税制改革、简化税制、公平税负的基本原则。
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