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（海口市新华区城西乡坡巷村民委员会）诉（海南省人民政府）（土地确权纠纷）一案
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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（海口市新华区城西乡坡巷村民委员会）诉（海南省人民政府）（土地确权纠纷）一案
海南省高级人民法院
行政判决书
（２０００）琼行终字第４号
上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地：海口市海府路５９号。
法定代表人汪啸风，省长。
委托代理人刘富初，海南省人民政府法律顾问处副秘书长。
委托代理人滕昭礼，海南省国土海洋环境资源厅处长。
上诉人（原审第三人）琼山市府城镇府城居委会文庄经济社，住所地：琼山市府城镇。
法定代表人梁宝深，该经济社主任。
被上诉人海口市新华区城西乡坡巷村村委会，住所地：海口市新华区坡巷村。
法定代表人林会明，该村委会主任。
委托代理人陈香杰，海口市城西法律服务所主任。
上诉人海南省人民政府、琼山市府城镇府城居委会文庄经济社因土地权属纠纷确认一案，不服海口市中级人民法院一九九九年十二月二十五日作出的行政判决，于二０００年一月十九日向本院提起上诉。本院于二０００年一月二十七日受理后，依法组成合议庭。由于本案案情较为复杂，且又逢春节放假，不能在法定审理期限内审结，本院依法已报请最高人民法院批准延长审理期限两个月至二０００年五月二十八日届满。本院于二０００年四月十三日了公开开庭审理了本案，上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）的委托代理人刘富初、滕昭礼，上诉人琼山市府城镇府城居委会文庄经济社（以下简称文庄经济社）的法定代表人梁宝深，被上诉人海口市新华区城西乡坡巷村村委会（以下简称坡巷村）的法定代表人林会明及委托代理人陈香杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定：争议地面积２９．６２２亩，历史上称为＂五里子土＂，一九五三年土改时，海口市政府颁发了《土地房产所有证》（六份），共计土地９．５１亩，一九五四年查田定产核定公粮任务时，在《土地产量分户清册》中也作了登记。一九五九年人民公社时期对其余的坟地和荒地，进行了土地平整，农民将争议地上坟墓、灌木杂草挖掉扩大耕地面积，统一由生产队种植经济作物。五里子坡地一直由坡巷村人耕种，一九八六年至一九八八年全部种上木麻黄树至今。坡巷村与文庄经济社为争该地曾发生过权属纠纷，被告省政府收到海口市政府和琼山市政府的请示和报告后组织进行调查，于一九九六年六月十八日根据一九五九年航摄、一九六０年调绘、一九六二年成图的１：１００００地形图，作出的琼府办函［１９９６］６９号《关于海口市坡巷村与琼山市文庄经济社纠纷土地的权属确认问题的复函》（以下简《复函》），确认该争议地一九五九年以前是荒地、坟地，属国有土地。并依据《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》等有关规定，将争议地７０％确定给文庄经济社使用，３０％确定给坡巷村使用。同时，对争议地上的林木也相应作出了补偿规定的处理决定函复海口、琼山两市人民政府。被告在权属确认时，未按规定程序制作处理决定书，交代诉权并送达当事人。
一审判决认为：原告提供的一九五三年土改时政府发给坡巷村农民的《土地房产所有证》存根上，记载有旱地五里子土的地名的土地面积共９．５１亩在争议地范围内。争议地内原有的坟墓、灌木杂草地，农民在一九五九年《六十条》公布前已经进行平整开发使用，因原生产队是以总面积交纳征购任务的，难以单独提供担负征购任务的证据。该争议地原有土地性质至今未经有关部门依法改变过。被告根据一九五九年航摄地图及调查笔录确认争议地为荒地、坟地，属国家所有证据不足，认定事实不清，适用法律、法规错误。被告对土地权属争议未依照原《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定处理，违反法定程序。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第１、２、３、目的规定，判决撤销被告一九九六年六月十八日作出的《复函》，由被告对土地权属重新作出行政处理决定。
原审法院随案移送的主要证据有：１、省政府办公厅琼府办函［１９９６］６９号《复函》，２、一九五三年海口市人民政府颁发的《土地房产所有证》６份存根，３、一九五四年的４份《土地产量分户清册》，４、一九五九年航摄调绘的地形图，５、省政府办公厅４份会议记录，６、联合调查组《关于海口市坡巷村与琼山市文庄经济社土地争议的调查情况和处理意见建议的报告》，７、双方当事人所提供的证人证言，８、双方当事人的起诉书和答辩状，９、一审法院依职权进行调查的《调查笔录》和《庭审笔录》等。这些证据均经过一审法院庭审质证、认证和审查。
上诉人省政府上诉称：（１）本案已超过起诉期限。省政府办一九九六年六月二十日就下发了琼府办函［１９９６］６９号《复函》，被上诉人到一九九九年六月十日才提起诉讼，早已超过法定起诉期限。（２）一审判决认定被上诉人提供的土地证上记载的土地在争议地的范围内是错误的。依据一九五九年航摄，一九六０年实地调绘，一九六二年国家正式出版的１：１００００地形图，对该争议地的地类标示表明，该争议地一九五九年前是荒地、坟地，没有耕地。一审法院无任何事实根据对国家正式出版的地形图给予否定是缺乏事实证据的。调查材料也证明争议地一九五九年以前的地类性质是荒地和坟地，没有耕地。调查组在调查取证期间，被上诉人仅提供了４份土地证存根，面积为５．３６亩的证据，此外，再也没有提供其他证据。即使这样，被上诉人也不能指出土地证上土地的具体位置是在争议地范围内，无法证实土地证上所指的旱地就是争议地。争议双方均无法提供足够的＂担负农业征购任务＂的证据，不能视为是＂开荒营造＂的集体所有的耕地，一审判决也承认原告无法＂单独提供＂这方面的证据。因此，争议地不属于集体所有的土地，依法应属于国家所有。（３）上诉人处理该宗土地纠纷程序合法。该宗土地纠纷是跨市、县的土地纠纷，应海口、琼山两市政府要求，省政府组成调查组，从一九九二年开始调查，一九九六年由省政府办公厅下达琼府办函［１９９６］６９号《复函》，对争议土地作出处理，完全符合法律程序。依据国务院《国家行政机关公文处理办法》的规定，省政府办公厅向两市政府下达确认土地权属的《复函》，是符合公文处理规定的，至于海口市政府没有及时送达或告知当事人不是上诉人违反程序。请求二审法院撤销一审判决，维持上诉人的决定。
上诉人文庄经济社上诉称：（１）被上诉人早在一九九六年就知道省政府对争议地的处理，三年以后被上诉人对《复函》提起行政诉讼，显然已超过诉讼时效。（２）被上诉人所称的＂五里子坡＂宗地与上诉人称的＂金盘坡＂是两宗不同的宗地，一审判决认定＂金盘坡＂是＂五里子坡＂是偏听偏信，仅依据一九五三年土地证记载的地名为＂五里子＂，即认定争议地为被上诉人所有是错误的，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人琼山市文庄经济社在二审庭审中提交的新证据有一份一九九一年的《民事诉状》，用以证明其为争议地纠纷曾向法院和向有关单位请求解决过的事实。
被上诉人坡巷村答辩称：（１）起诉没有超过诉讼时效。上诉人的《复函》作出后只发给海口市和琼山市政府，海口市政府也没有转发给我们，我村确实不知道，直到一九九九年四月二十五日才从城西乡政府看到，于同年六月十日提起诉讼，从实际知道至起诉仅四十余天，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定和最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题意见（试行）》第３５条的规定，没有超过起诉期限。（２）争议地本地人世世代代都称为＂五里子坡＂， 文庄经济社称为＂七里坡＂（金盘坡）是没有事实根据的。争议地一九五三年海口市政府已经发给本村农民吴符氏等６人《土地所有权证》，这些证上登记的地名都叫＂五里子＂，面积共９．７７亩。此外，还有一九五四年登记的《土地产量分户清册》，上面也有吴符氏等人的土地登记，面积为１１．９２亩，地名为＂五里子坡＂。这些证据证明争议的土地依法早已属于本村农民集体所有。农村经济体制改革后，该地由本村８户农民全部种上了林木。一审判决是正确的，请求维持原判，驳回上诉。
庭审中，当事人对上述证据进行了质证，又经本院进行了全面审查确认，其具有证明效力，可以作为认定本案事实的根据。
根据上述查证属实的证据，可以认定以下事实：
坡巷村和文庄经济社所争议的土地位于现海口市工业大道以南、城西乡政府办公大楼以北、坡巷村以东，面积为２９．６２２亩，文庄经济社称之为＂金盘坡＂，坡巷村称之为＂五里子坡＂。一九八六年至一九八八年间该地已被坡巷村全部种上木麻黄等林木至今。从一九八五年以来，文庄经济社与坡巷村为土地权属多次发生争议，文庄经济社曾于一九九一年五月向法院起诉，法院认为土地权属争议须经政府确权，没有受理。该经济社多次请求政府解决，琼山市政府于一九九二年至一九九五年间多次要求省政府出面处理这起涉及两个市、县农民的土地权属纠纷。此间海口市政府也向省政府写过报告，要求省政府对争议地进行确权。一九九五年十月六日省政府办公厅代表省政府授权省国土局、省民政厅组成联合调查组，对争议地开展调查，同年十一月二十四日调查组向省政府办公厅汇报了争议地的调查情况和处理意见及建议。一九九六年六月十八日省政府办公厅作出琼府办函［１９９６］６９号《复函》，对争议地作出了确权处理。该《复函》根据一九五九年航摄，一九六０年调绘，一九六二年绘制成图的１：１００００地形图和证人证言，认定争议地一九五九年以前是荒地和坟地，认为土改时政府没有对坟地和荒地核发土地证，也没有将争议地确定给集体。因此，争议地属于国有土地。考虑争议地的历史使用沿革情况，使用时间的先后、长短和现有的使用状况，将争议地的７０％（２０．７３５亩）确定给文庄经济社使用，３０％（８．８８７亩）确定给坡巷村使用。同时，对地上的林木也规定了按每亩１８００元的标准进行补偿，由确定土地的使用权人一次性向原林木、青苗种植人进行补偿后，林木所有权归确定土地的使用权人所有。对争议地权属确认和地上附着物的处置决定没有以省政府的名义制作确认土地权属决定书，也未将确权决定告知双方当事人。而是以行政机关内部公务文书的形式函复海口市人民政府和琼山市人民政府。没有要求琼山、海口两市人民政府将《复函》原件或者内容转发给争议双方当事人。一九九九年四月，被上诉人坡巷村在城西乡政府看见了《复函》，认为该《复函》侵犯了集体土地所有权，遂于同年六月八日向法院提起行政诉讼。
另查明：＂五里子坡＂的面积，不只是争议地的２９．６２２亩土地，被上诉人坡巷村向一审法院递交的一九五三年海口市人民政府颁发给该村农民的六份《土地房产所有证》存根记载土地座落：坡巷村东，土地种类：旱地，土地面积共有９．４２亩，土地地名：五里子土。但各份土地证上的四至，都不能证明该土地是在争议地的范围以内。坡巷村向一审法院递交的一九五四年的《土地产量分户清册》也无法证明登记为＂五里子＂土名的土地在争议地的范围内。坡巷村没有向法院递交争议地在《六十条》公布前，属于该村农民开荒营造并担负农业征购任务的耕地的有效证据。
庭审中，文庄经济社对省政府将争议地确定为国有土地明确表示无异议。
应各方当事人的要求，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定，委托海南测绘局对一九五九年航摄，一九六０年调绘，一九六二年成图的１：１００００地形图上划定的争议地位置中图示符号进行了技术鉴定，鉴定结论为：＂图上所表示的内容为墓地＂。本院已将鉴定结果告知各方当事人，各方当事人均表示对鉴定结论无异议。
本院认为，省政府办公厅琼府办函［１９９６］６９号《复函》虽在一九九六年六月已经作出，但是因为没有送达给被上诉人，以至被上诉人一九九九年四月才实际知道，知道后不到两个月即向法院起诉，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，被上诉人在知道作出具体行政行为之日起三个月内起诉都没有超过法定起诉期限。因上诉人作出的６９号《复函》没有送达给被上诉人，被上诉人也没有收到处理决定通知，因而不适用《中华人民共和国土地管理法》第十三条＂当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉＂所规定的三十天期限。上诉人认为被上诉人的起诉已经超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。
上诉人海南省人民政府对两个农村集体经济组织争议的土地进行确权，是行政机关针对行政管理相对人行使的行政管理职权，应当按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条和国家土地局［１９９５］第４号令《土地权属争议处理暂行办法》第二十八条以及《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》第二条第（三）项等规定的程序作出处理决定，处理决定应当以省人民政府的名义作出，应将争议双方列为当事人。处理决定作出后，应当送达给双方当事人并告知其诉权和起诉期限。对土地权属作出的处理决定不适用国家机关的公务文书文体。上诉人省政府认为其用《复函》的形式向琼山、海口两市政府下达确认土地权属的行为是符合国务院《国家行政机关公文处理办法》有关公文处理的规定，没有违反程序的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人省政府以其所属部门办公厅的名义，使用行政机关内部复函的形式，对纠纷双方所争议的土地进行确权，违反了法定程序，该行政确权行为依法应予撤销，一审法院以被诉具体行政行为违反法定程序，判决予以撤销重新作出具体行政行为是正确的，应予以维持。但一审判决认定被上诉人的《土地房产所有证》存根上记载的土地总面积为９．５１亩，全部在争议地范围内和认定其余的争议地原虽是坟墓、灌木杂草地，在一九五九年《六十条》公布前，农民已将荒地、坟墓挖掉开发平整土地耕种，并已担负征购公粮任务，争议地全部属于坡巷村集体所有的证据不足，应予以纠正。
一审判决认定具体行政行为违反法定程序事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，虽认定争议地全部为集体土地证据不足，但并不影响其判决结果的正确性。依照《中华人民共和国行政诉法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费１００元由上诉人海南省人民政府和上诉人琼山市文庄经济社各承担５０元。
本判决为终审判决
审判长 彭 晓 林
代理审判员 林 玉 冰
代理审判员 陈 承 洲
二０００年五月十一日
书记员 黄 煊 钰
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