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（吴坤荣等）诉（海口市人民政府等）（其他）一案
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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（吴坤荣等）诉（海口市人民政府等）（其他）一案
海南省高级人民法院
行政判决书
（２０００）琼行终字第３号
上诉人（原审原告）吴坤荣，男，一九五三年二月二十日出生，农民。
上诉人（原审原告）王美琼，女，一九六０年四月一日出生，农民。
上诉人（原审原告）黄池兰，女，一九五四年八月二十八日出生，农民。
上诉人（原审原告）吴坤繁，男，一九四七年三月五日出生，农民。
上诉人（原审原告）张美珠，女，一九五八年八月三日出生，农民。
上诉人（原审原告）黄小邻，女，一九六九年七月三日出生，农民。
上诉人（原审原告）吴坤明，男，一九六三年十二月七日出生，农民。
上诉人（原审原告）吴坤强，男，一九五九年九月十六日出生，农民。
上诉人（原审原告）吴女不厌，女，一九一二年五月六日出生，农民。
上列九位上诉人均系海口市振东区海府路街道道客村人，均住该村。
共同委托代理人陈四海，海南天歌律师事务所律师。
共同委托代理人吴坤富，海口市新华区干部。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，地址海口市龙昆北路１９号。
法定代表人王法仁，该市市长。
委托代理人林接明，海口市弘纲律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）中国南方航空股份有限公司海南分公司，地址海口市机场路。
法定代表人景兴祥，该公司总经理。
委托代理人郭军辉，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人吴坤荣等九人因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称＂市政府＂）及原审第三人中国南方航空股份有限公司海南分公司（以下简称＂海南分公司＂）颁发土地使用证一案，不服海口市中级人民法院（１９９９）海中法行初字第１５号行政判决，向本院提起上诉。本院于二０ ０ ０ 年一月十九日受理后，依法组成合议庭，因案情复杂，不能在法定审限内结案，经报最高人民法院批准，延长了本案的审理期限。本院于二０ ０ ０年四月五日公开开庭审理了本案，上诉人吴坤荣、委托代理人陈四海、吴坤富，被上诉人市政府的委托代理人林接明，被上诉人海南分公司的委托代理人郭军辉到庭参加诉讼。案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原判认定，一九八八年初，民航广州管理局向海南建省筹备组报送《关于发展海南民航解决建设用地的请示》。一九九二年十一月十九日，海口市城市规划局作出市规址［１９９２］０３５４号建设用地选址通知书，通知海南分公司用地选址在新华区城西乡面前坡村的坡地即龙昆南路的西面。征地面积为１８８６０．７平方米（含代征道路和其它公共设施用地），实际用地面积为１１１４２．９８平方米（１６．１７亩），用地性质为居住。同年十二月二十三日，海口市国土局地政科书面通知南方航空海南公司，同意在龙昆南路西侧出让土地１８８６０．７平方米给其使用，但因该地范围需要搬迁民房，要求尽快委托海口市搬迁安置大队办理征用范围内各搬迁户的搬迁、安置各项具体工作，待搬迁安置工作完成后，再按规定办理土地出让各项手续。一九九五年九月三十一日，南方航空海南公司与市拆迁办签订《委托拆迁协议书》，一九九六年五月十五日，市拆迁办关于南方航空公司项目用地拆迁付款情况函告市国土局，指出：拆迁办根据市政府的有关指示和有关规定接受拆迁委托，依法实施拆迁，并于一九九五年十一月三日转１００万元、十二月十日转１１０万元、一九九六年二月十七日转１００万元、三月十五日转７０万元，拆迁办先后四次共转给道客村委会３８０万元，作为土地补偿费用。一九九六年十一月十一日，海口市国土局作出市土字（１９９６）０５５６号《关于中国南方航空公司海南公司申请用地问题的批复》，同意将位于龙昆南路西侧城西乡面前坡村东南边５２６４．８３平方米土地出让给海南公司作为公共建设（办公）、住宅楼项目用地。土地使用权年限为７０年。同年十一月十八日海口市国土局与海南公司签订《国有土地使用权出让合同》，同年十一月二十九日，海口市人民政府向南方航空海南公司颁发海口市国用（籍）字第Ｑ２０５０号《国有土地使用证》。
另查，该争议的１２００平方米土地位于南方航空海南公司的土地证范围内，征地前为农民宅基地和兴办集体企业曾由村乡安排给农民使用。一九九八年四月七日海口市国土局与道客村委会所签订的《征用土地协议书》是原村委会副主任李龙武代表村委会签订的，市拆迁办四次支付的３８０万元土地补偿费用，四张收据系李龙武开出，部分款已被李龙武取走。
原判认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六条第二款、第八条的规定及国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条规定，本案被征用土地属海口市郊区农民集体所有的土地，被征用土地范围内的约１２００平方米土地属道客村四分队所有。道客村委会有管理权，但不是该土地的所有权单位。被告海口市人民政府在征用土地过程中虽然程序上存在一些问题，但不影响对该地的征用，其依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，颁发《国有土地使用证》给海南分公司，并无不当，从社会效果看，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持海口市人民政府一九九六年十一月二十九日颁发给海南分公司的海口市国用（籍）字第Ｑ２０５０号《国有土地使用证》。
吴坤荣等九人上诉的主要理由和请求是：（一）海口市国土局与道客村委会签订的《征地协议书》，主体不适格，道客村委会不是土地的所有权单位，而且该协议是在颁发土地证后与李龙武私下签订的，该协议是无效的。（二）被上诉人颁发土地证违反法定程序。有关法律法规和规章对国家建设用地报批和发放土地使用证的程序作了规定：１．提出用地申请；２．确定选址；３．拟定征地方案并报审批；４．审查是否签订土地征用协议并履行各项补偿义务；５．签订土地出让合同；６．核发土地红线图；７．项目竣工验收，经土地管理部门核实用地状况后注册发放土地使用权证书。在本案中，用地选址变更没有被上诉人的正式行文，颁发土地证时，土地管理部门未与土地权属单位签订征地协议，该地仍为集体土地。（三）第Ｑ２０５０号《国有土地使用证》中，包含了海南亿利物业发展有限公司通过拍卖取得的２．３亩土地，属于重复发证的行为。请求撤销一审判决。
被上诉人市政府答辩称：（一）上诉人不拥有合法宅基地使用权，不具备合法的诉讼主体资格。吴坤荣等人没有合法取得宅基地使用权的证据，海口市政府向农村集体征地未侵犯其合法权益。（二）海南分公司经申请，海口市国土局依海南省土地管理局一九九三年十二月四日的通告要求（农村土地所有权的法定代表是农业经济合作社或村民委员会），向道客村委会征用海口市龙昆南路西侧面前坡地段中的国家规划建设用地５２６４．６６平方米，海南分公司委托市拆迁办向道客村委会支付了３８０万元征地款，向市国土局支付出让金、管理费、基础设施费及征地三项补偿共１３５，８３２６．６９元，向市财政局缴纳５２６６６．９３元耕地占用税，同该地上２１户农民和一家公司达成补偿协议。在此基础上于一九九六年十一月十八日同市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，在征地拆迁工作进行数年，原集体土地所有权人未提出异议的前提下，与道客村委会补签《征用土地协议书》，形式要件已全部完成，市政府才向用地单位颁发《国有土地使用证》，其发证行为是合法的。请求维持一审判决。
被上诉人海南分公司未作书面答辩，庭审中表示同意市政府的答辩意见。
原审法院随案移送的证据有：民航广州管理局一九八八年《关于发展海南民航解决建设用地的请示》、市国土局一九八九年三月十五日（１９８９）２１号《关于中国民航广州管理局用地》的请示、一九九二年十一月十九日市规划局给海南分公司（１９９２）０３５４号建设用地选址通知、一九九二年十二月二日市国土局（１９９２）１７１７号《关于依法征地出让给中国南方航空海南公司》的请示、一九九二年海口市规划用地报建小组的批示、一九九二年十二月二十二日市国土局地政科给海南分公司的通知、一九九五年九月三十一日海南分公司与市拆迁办签订的《委托拆迁协议书》、一九九六年五月十五日市拆迁办给市国土局关于拆迁付款的函、一九九六年十一月十一日市国土局发市土字（１９９６）０５５６号《关于中国南方航空公司海南公司申请用地问题的批复》、一九九六年十一月十八日市国土局与海南分公司签订的《国有土地使用权出让合同》、市规划局蓝线图、市国土局红线图、一九九六年十一月二十九日市政府颁发的第Ｑ２０５０号《国有土地使用证》、海南分公司缴纳土地出让金、管理费、基础设施费、征地三项补偿费、耕地占用税等收据、同２１户农民和一家公司签订的补偿协议、支付３８０万元给道客村委会的转帐支票及收款收据、一九九八年四月七日与道客村委会补签的《征用土地协议书》。一九九七年七月二十八日道客村委会的证明、清理非农业用地处理呈批表、道客村四队的分地图、一九九一年三月二十日道客村经济社向海口市国土局的报告、一九九八年十一月一日吴坤贵等人证言、新华区法院的民事裁定书、协助执行通知书、海南亿利公司的申请书。
本院依职权调取的证据材料有：１、二０００年五月二十六日向亿利公司作的调查笔录；２、海口市六合城市信用社出具的海口市拆迁办转出１７０万元给道客村委会的原始凭证以及该款取款凭证。
经庭审查明：上诉人在一审诉讼中主张争议的１２００平方米土地是其一九八五年向有关部门申请并获批准，作为宅基地并于同年建起房屋，具有合法使用权。其提供的相关证据是：道客村委会的证明、道客村四队的分地图、清理非农业用地处理呈批表。经查，道客村委会的证明只能说明该地是集体土地，没有证明审批情况。分地图说明该地一九八五年分地时是耕地。呈批表上只有道客村经济合作社、坡道村民委员会、白龙乡政府等三级组织的意见，没有国土局的审批意见。这些证据说明的事实与上诉人陈述的不一致。根据有关法律规定，农村村民建房，实行＂审批制度＂，使用耕地的，经乡人民政府审核后，报县级人民政府批准，使用原有宅基地、村内空闲地和其它土地的，由乡级人民政府批准。故上诉人称争议的１２００平方米土地是经过批准，取得合法手续的事实不能成立。一审判决认定该１２００平方米土地征用前为农民宅基地和兴办集体企业曾由村乡安排给农民使用是错误的，应予纠正。
上诉人诉称，被上诉人与李龙武所签《征用土地协议书》主体不适格，协议无效的问题。经查，该协议是在颁发土地证后补签的，取证程序违反法律规定，该《征用土地协议书》对被诉具体行政行为的合法性不具有证明效力。
上诉人诉称，被上诉人颁发土地证违反法定程序的问题。经查，被上诉人在颁发涉案土地证之前，通过用地申请、选址、审批、签订出让合同和签订拆迁补偿协议并进行了补偿等一系列工作。除上诉人争议的１２００平方米土地外，该土地证所涉其余２１户农民和一家公司已作了补偿安置，并也进行了搬迁。据此，该上诉理由不充分。
上诉人诉称，市政府颁发第Ｑ２０５０号《国有土地使用证》属重复发证的问题。经查，该土地证范围内，确有亿利公司的２．３亩土地使用权。该土地使用权系政府原颁发给林亚琴等人的四份土地证构成的，因债权债务关系，被拍卖抵债，亿利公司竞买取得。现亿利公司与南方航空公司达成协议，其２．３亩土地使用权益由南方公司予以补偿，政府颁证给南方航空公司亿利公司没有意见。四份土地证已被注销，重复发证的问题事实上已不存在。
本院认为，上诉人吴坤荣等九人，作为涉案土地证中１２００平方米土地的实际使用者，市政府的颁证行为使其继续使用成为不可能，上诉人依法应当享有诉权。被上诉人市政府以上诉人没有合法使用权，进而否认其诉讼主体资格的抗辩理由，不符合《行政诉讼法》第二条的规定，本院不予采纳。
被上诉人在征地程序的某些环节上存在有瑕疵，属于行政应当注意，加以改进的问题。尚未达到影响其具体行政行为合法性的程度。一审判决维持被诉具体行政行为是正确的。原判认定的主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各１００元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 彭晓林
代理审判员 林玉冰
代理审判员 郑月涛
二０００年九月六日
书记员 王华
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