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（临高县波莲镇带群村带芴经济合作社等）诉（海南省国土环境资源厅等）（土地）一案
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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（临高县波莲镇带群村带芴经济合作社等）诉（海南省国土环境资源厅等）（土地）一案
海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（２０００）琼行终字第２７号
上诉人（原审原告）临高县波莲镇带群村带芴经济合作社。
法定代表人 苏嘉新，该社主任。
委托代理人 陈之学、刘运泰，临高县粮局干部。
被上诉人（原审被告）海南省国土环境资源厅，住海口市海府路６１号。
法定代表人 陈东威，该厅厅长。
委托代理人 王保汉，该厅干部。
原审第三人 临高县波莲镇人民政府。
法定代表人 王宗豪，该镇镇长。
原审第三人 临高县电信局，住临高县电信新村。
法定代表人 吴少红，该局局长。
委托代理人 张俊儒、刘志刚，该局干部。
上诉人临高县波莲镇带群村带芴经济合作社（简称＂带芴经济社＂）诉被上诉人海南省国土环境资源厅（简称＂省环资厅＂）及原审第三人临高县波莲镇人民政府（简称＂波莲镇政府＂）和原审第三人临高县电信局（简称＂县电信局＂）土地行政处罚一案，海南中级人民法院于２０００年８月４日作出（２０００）海南行初字第４号行政判决。上诉人带芴经济社对该判决不服，于２０００年９月１９日通过原审法院向本院提起上诉。本院于同月２７日受理了本案后，依法组成合议庭，于２０００年１１月１４日公开开庭审理了本案，并当庭进行了宣判。上诉人法定代表人苏嘉新以及委托代理人陈之学、刘运泰，被上诉人的委托代理人王保汉，原审第三人波莲镇政府法定代表人王宗豪，原审第三人电信局的委托代理人张俊儒、刘志刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：１９９９年９月２５日，波莲镇政府将位于镇政府大门公路对面的一块四百平方米农用地转让给县电信局作为兴建通信机房用地。为此，双方签订了一份《国有土地使用权转让合同书》；县电信局付给波莲镇政府６．６万元。上诉人带芴经济社向省环资厅举报，要求处理。省环资厅经立案调查，于２０００年１月６日对波莲镇政府和县电信局分别作出琼土海环资籍字（２０００）１号和２ 号《土地行政处罚告知书》，告知其违法的事实和拟予处罚的内容。波莲镇政府和县电信局在规定的期限内均未申辩，亦未要求举行听证。省环资厅于同月２１日对波莲镇政府和县电信局分别作出琼土海环资籍字（２０００）４号和琼土海环资籍字（２０００）５号《土地行政处罚决定书》。但两处罚决定书均未送达给带芴经济社。在本案诉讼过程中，经省政府同意，本案争议地已补办了征地和转为非农业建设用地的批准手续，批准县电信局在该地兴建电信机房。原判认为，省环资厅对波莲镇政府和县电信局所作的处罚决定，认定事实清楚，证据充分。被占地被占初始未属规划建设用地，所建的电信机房应属拆除之列。鉴于在诉讼期间经省政府同意，争议地现已转为非农业建设用地，用地单位补办手续后已变成合法用地，且电信机房属基础设施建设项目，从有利于促进当地经济建设考虑，电信机房无拆除的必要。带芴经济社提出拆除地上建筑物等诉讼请求无理，应予驳回。但带芴经济社可依法得到土地和青苗的合法补偿。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告的诉讼请求。
上诉人带芴经济社上诉称：波莲镇政府非法强占集体土地转让给县电信局一案，带芴经济社请求被上诉人省环资厅解决。但在处理本案过程中，省环资厅却对带芴经济社置之不理，处罚决定一直拖到今年六月才交给带芴经济社。根据《土地管理法》第七十六条的规定，对违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案纠纷的土地不是规划范围的建设用地，处罚决定应该是恢复原状而不是没收房产。省环资厅的处罚决定违反了法律规定。带芴经济社曾派员和律师到临高县国土局查阅过规划图，规划图上标明纠纷地是基本农田。省环资厅提供的规划图是假的。省环资厅提供的有关征地等批准文件未在法庭出示。原判认定县电信局在被占土地上新建电信机房应属拆除之列，但却判决驳回原告诉讼请求，这与《土地管理法》和《基本农田保护条例》相抵触。上诉请求：撤销琼土海环资籍字（２０００）４号和５号《土地行政处罚决定书》，并判令被告依法重新作出处理决定，恢复土地原状，把非法强占的基本农田交回农民耕种；撤销海南中级人民法院（２０００）海南行初字第４号行政判决；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人省环资厅答辩称：根据上诉人带芴经济社的举报，省环资厅立案调查中，经核对临高县波莲镇的基本农田的资料，结合临高县土地管理局的证明，确认了涉案土地不属于基本农田保护范围，临高县土地利用总体规划也将该地划入波莲镇城镇建设用地范围。波莲镇政府将集体土地转让的行为，违反了《土地管理法》第八十一条规定；临高县电信局未经批准，非法占用土地建电信机房的行为，违反了《土地管理法》第七十六条规定。省环资厅依法作出处罚决定，事实清楚，适用法律正确。请求法院依法驳回上诉请求，维持原判。
原审第三人波莲镇政府和县电信局均未提交答辩状，当庭亦未作陈述。
原审法院随案移送的证据有：１、琼土海环资籍字（２０００）４号和５号《土地行政处罚决定书》，２、波莲镇政府与县电信局签订的《国有土地使用权转让合同书》，３、县电信局开具的６．６万元三张票据，４、本案纠纷地位置草图，５、省环资厅１９９９年１２月２３日所作的现场勘测笔录，６、《临高县土地利用总体规划图》彩部图（部分），７、琼土海环资籍字（２０００）１号和２ 号《土地行政处罚告知书》和送达回证，８、省环资厅分别给波莲镇政府和县电信局送达处罚决定书的《送达回证》。
本案争议的焦点问题，一是涉案土地是否在波莲镇集镇建设规划用地范围内，以及县电信局在该地上所建的电信机房是否符合土地利用总体规划；二是如何适用《土地管理法》第七十六条的规定。另外，对原判认定两项事实，即被诉两份处罚决定书均未送达给带芴经济社和在本案诉讼中，经省政府同意，争议地已补办了征地和转为非农业建设用地的批准手续，批准县电信局在该地兴建电信机房的事实，当事人有争议。对原判认定的其他事实，当事人均无异议。
经审理查明，被诉两份处罚决定作出后，直到２０００年６月带芴经济社才收到处罚决定书。省环资厅主张其曾于同年３月以挂号的方式向带芴经济社邮寄该处罚决定书的事实，但没有确切证据证明，不能认定。至于在本案一审诉讼中，涉案土地是否办理了征地和转为非农业建设用地的批准手续，以及县电信局是否获准在该地兴建电信机房，这一事实与本案被诉具体行政行为的合法性没有直接的必然联系，不予查证。关于原判认定的其他事实，当事人均无异议且有相应的证据佐证，足以认定。
关于涉案土地是否在波莲镇集镇建设规划用地范围内，以及县电信局所建的电信机房是否符合土地利用总体规划的问题，被上诉人省环资厅向法庭提供了四份证据。其中临高县政府（１９９６）７７号《关于要求批准实施临高县土地利用总体规划和临高县基本农田保护区规划的请示》，系被上诉人二审期间收集后向本院提供的证据，不符合举证期限的要求，本院不予认证。其他三份证据，即临高县国土局于１９９９年１２月向省环资厅出具的、关于涉案土地不属于规划的基本农田保护区和该地在波莲镇集镇建设用地范围内的证明，《临高县土地利用总体规划图》及其《评审意见》，《临高县农田保护区规划图》，均经当庭举证、质证，本院确认其形式合法、内容真实，可以作为本案认定事实的根据。上诉人带芴经济社认为规划图是假的，与其原先在临高县国土局所见到的规划图不一致。但又不能提供任何证据支持其主张，故该主张不能成立。
本院认为，涉案土地属于波莲镇集镇建设规划用地，县电信局所建的电信机房符合临高县土地利用总体规划。上诉人带芴经济社认为该土地属于基本农田保护区，电信机房不符合土地利用总体规划，但不能举证予以证明，故该主张不予支持。波莲镇政府擅自将带芴经济社的集体农用土地非法转让，收取转让款，是严重的土地违法行为，应受到严厉处罚。根据波莲镇政府违法事实和《土地管理法》第八十一条的规定，省环资厅作出琼土海环资籍字（２０００）４号处罚决定。该处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法，应予以维持。县电信局未经依法批准，非法占用集体土地建设电信机房，也属于土地违法行为，应予处罚。根据《土地管理法》第七十六条的规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状，但对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物，可以并处罚款。根据县电信局的违法事实和《土地管理法》第七十六条的规定，省环资厅依法作出琼土海环资籍字（２０００）５号处罚决定，对县电信局处以没收所建的建筑物并处以罚款的处罚。处罚决定不仅认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法，而且适用法律亦正确，应予以维持。上诉人带芴经济社要求拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状的主张，没有事实根据和法律依据，应予以驳回。带芴经济社虽然不是土地违法案件的当事人，但作为案件的利害关系人和举报人，省环资厅未及时将处罚决定书送达带芴经济社，确欠妥当。原判认为被占地被占建设时未属规划建设用地，被占地上的电信机房应予拆除，属于认定事实错误。原判驳回带芴经济社的诉讼请求，适用法律亦不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项和第六十一条（三）项的规定，判决如下：
一、撤销海南中级人民法院（２０００）海南行初字第４号行政判决；
二、维持被上诉人海南省国土环境资源厅琼土海环资籍字（２０００）４号和琼土海环资籍字（２０００）５号《土地行政处罚决定书》；
三、驳回上诉人临高县波莲镇带群村带芴经济合作社的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各２５００元，均由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈承洲
代理审判员 郑月涛
代理审判员 林玉冰
二○○○年十一月十四日
书记员 王华
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